Oleh: Alman Helvas Ali
1. Pendahuluan
Kondisi ekonomi dunia sejak akhir tahun 2007 yang mengalami guncangan disebabkan oleh berbagai masalah keuangan internal dan eksternal, di samping naiknya harga-harga komoditas yang berimplikasi luas terhadap anggaran belanja banyak negara. Salah satu komoditas yang terus meroket harganya dalam tiga bulan terakhir adalah minyak bumi yang kini harganya di pasar internasional berkisar US$ 115 per barel. Meroketnya harga minyak bumi bagi sebagian kecil negara produsen minyak merupakan windfall, sedangkan bagi negara-negara importir minyak berarti bertambahnya beban anggaran di bidang energi.
Indonesia yang kini berstatus net oil importer sangat merasakan beratnya beban anggaran subsidi akibat meroketnya harga minyak dunia. Untuk mengurangi beban anggaran, pemerintah telah memutuskan untuk memotong sepuluh persen anggaran pada setiap departemen dan lembaga negara lainnya. Tak terkecuali di lingkungan Departemen Pertahanan dan TNI, yang mana sejak awal telah diprediksi bahwa pengurangan itu akan mempengaruhi kinerja TNI, termasuk dalam aspek operasional.
Bagi TNI Angkatan Laut, kebijakan pemerintah tersebut merupakan tantangan terhadap upaya mempertahankan kemampuan operasional di tengah makin terbatasnya anggaran. Karena pada sisi lain, terdapat resiko operasional yang harus ditanggung bila kehadiran unsur kapal perang di laut mengalami penurunan. Tulisan ini akan membahas tentang wacana konsep effect-based operation sebagai respon terhadap keterbatasan anggaran pertahanan.
2. Tantangan Keamanan
Situasi keamanan internasional dan regional saat ini menunjukkan kian pentingnya laut dalam percaturan keamanan. Dalam era globalisasi, laut merupakan tulang punggung perdagangan bebas sehingga menuntut terjaminnya keamanan maritim. Bukan sesuatu yang aneh bila negara-negara besar melalui Angkatan Lautnya melakukan proyeksi kekuatan di perairan vital dunia guna melaksanakan pengendalian laut. Bila di masa lalu pengendalian laut dilakukan untuk menghadapi ancaman dari aktor negara, sekarang hal itu dilaksanakan lebih untuk menghadapi tantangan dari aktor non negara.
Aktor non negara telah menjadikan laut sebagai tempat untuk melakukan aksinya. Aksi di laut bukan lagi sekadar perompakan dan pembajakan, namun telah menyentuh pula serangan terhadap sasaran-sasaran strategis. Sasaran yang dimaksud selain berupa kapal perang negara-negara besar, juga kapal tanker dan instalasi yang terkait dengan minyak. Misalnya peristiwa serangan terhadap MV Limburg pada 6 Oktober 2002 di dekat terminal minyak Minah Al Dabah, Teluk Aden, Yaman. Dengan memilih sasaran tersebut, aktor non negara berharap dapat memicu timbulnya kepanikan di seluruh dunia terhadap keamanan pasokan minyak.
Minyak bumi merupakan energi yang paling diperebutkan oleh kekuatan-kekuatan besar dunia untuk menjamin kelangsungan hidup dan dominasi mereka di tataran antar bangsa. Isu itu telah lama menjadi salah satu faktor pemicu konflik di dunia, dengan kasus perebutan klaim atas segmen perairan di Laut Sulawesi antara Indonesia dengan Malaysia sebagai contohnya. Penguasaan minyak dan gas merupakan bagian dari posisi tawar suatu negara terhadap negara lainnya, bahkan minyak dan gas bumi telah menjadi senjata. Seperti “konflik” berulang antara Rusia dengan negara-negara di sekitarnya menyangkut pasokan gas ke Eropa Barat dan strategi Amerika Serikat untuk memutus pasokan energi ke Cina dari Timur Tengah lewat laut apabila muncul konflik.
Telah disinggung sebelumnya bahwa Angkatan Laut negara-negara besar melakukan proyeksi kekuatan ke perairan-perairan strategis dunia untuk melaksanakan pengendalian laut. Dalam proyeksi tersebut, tidak jarang muncul perbedaan persepsi terhadap hukum laut internasional antara negara-negara maju dengan negara-negara berkembang, khususnya dalam isu prinsip kedaulatan versus kebebasan navigasi (freedom of navigation). Sampai sekarang masih sulit untuk menemukan titik temu antara kedua belah pihak, karena masing-masing pihak teguh pada pendiriannya.
Pada dasarnya isu kebebasan navigasi bagi negara-negara maju mempunyai kaitan dengan kepentingan yang lain, semisal perang terhadap terorisme. Sementara bagi negara-negara berkembang, isu kedaulatan merupakan suatu hal yang mutlak, meskipun di laut tidak berlaku kedaulatan penuh. Bagi negara-negara tersebut, masalahnya tidak terletak pada boleh atau tidaknya kapal perang negara lain melintas di wilayahnya, akan tetapi lebih pada “tata krama” saat melintas.
Isu kebebasan navigasi kian rumit ketika dihadapkan pada isu pengamanan terhadap perairan vital seperti chokepoints. Kehadiran kapal perang asing di chokepoints (biasanya lintas damai) yang berstatus perairan teritorial suatu negara seringkali menimbulkan dilema bagi negara berkembang. Sebab pada satu sisi kehadiran tersebut tidak bertentangan dengan hukum laut internasional, namun pada sisi lain kehadiran itu seringkali merupakan suatu pesan politik tersembunyi yang hendak disampaikan oleh negara maju kepada negara terkait.
3. Resiko dan Peluang
Tekanan terhadap ekonomi global yang antara lain disebabkan oleh naiknya harga minyak di pasar dunia mengubah sejumlah asumsi pemerintah dalam APBN 2008. Meroketnya harga minyak dunia berarti meningkatnya pula subsidi pemerintah terhadap bahan bakar minyak (BBM) dan non BBM dalam APBN tahun ini, yang harus diimbangi dengan kebijakan fiskal lainnya agar APBN tersebut tidak kolaps. Terkait dengan hal itu, salah satu kebijakan pemerintah yang diambil adalah melakukan pengurangan anggaran setiap departemen dan lembaga negara sebesar 10 persen.
Kebijakan demikian merupakan kebijakan tanpa pandang bulu, meskipun pemerintah pernah menyatakan tidak akan memotong anggaran pertahanan dalam kondisi apapun. Pengurangan yang mencakup pula anggaran pertahanan merupakan “pukulan” terhadap Departemen Pertahanan dan TNI di saat tengah berupaya untuk membangun kekuatan pertahanan secara bertahap hingga 2029 sebagaimana digariskan dalam dokumen Postur Pertahanan.
Dalam kondisi demikian, sulit untuk berharap bahwa dalam beberapa tahun ke depan TNI Angkatan Laut akan mendapatkan alutsista baru, khususnya kapal perang, kecuali alutsista yang telah ditandatangani kontraknya tahun-tahun sebelumnya. Sehingga suka atau tidak, TNI Angkatan Laut dalam operasinya akan bersandar pada alutsista lama dengan segala keterbatasannya.
Kehadiran unsur kapal perang di laut merupakan sesuatu yang tak bisa ditawar, karena kehadirannya merupakan simbol kehadiran negara. Dalam konteksIndonesia, kehadiran unsur kapal perang TNI Angkatan Laut di perairan yurisdiksi adalah keharusan untuk mengamankan kepentingan nasional. Terlebih lagi perairan yurisdiksi Indonesia merupakan jalur silang pelayaran internasional, sehingga banyak pihak yang berkepentingan akan keamanan maritim di perairan itu.
Dalam kondisi anggaran yang normal saja (tidak dipotong), sudah tergambar betapa tidak mudahnya mempertahankan kehadiran unsur kapal perang di laut. Apalagi dengan kondisi saat ini (anggaran dipotong), sementara tantangan di laut tidak berkurang. Artinya, dalam kondisi apapun kehadiran alutsista lama di laut merupakan suatu hal yang tidak bisa dihindarkan, karena ada resiko yang harus ditanggung oleh Indonesia bila tidak mampu mengamankan perairannya.
Resiko yang mungkin dihadapi oleh TNI Angkatan Laut adalah loss pada fungsi militer, konstabulari dan diplomasi. Loss pada fungsi militer adalah terhambatnya pembinaan kekuatan unsur-unsur TNI Angkatan Laut, yang dalam jangka pendek dan menengah akan mempengaruhi kapabilitas secara keseluruhan. Kapabilitas yang dimaksud dapat mencakup kemampuan sensing, mobility, fire power dan C4ISR.
Loss pada fungsi konstabulari adalah kemungkinan terus meningkatnya kerugian negara dari berbagai kegiatan ilegal di laut. Dalam kondisi normal ketika TNI Angkatan Laut mengerahkan segenap sumber daya untuk menekan kerugian akibat kegiatan tersebut di laut, kerugian negara menurut beberapa pihak berkisar antara US$ 25-30 milyar dollar. Tentu dapat diperkirakan bagaimana loss yang kemungkinan tercipta sebagai dampak dari pengurangan anggaran pertahanan.
Loss pada fungsi diplomasi adalah kemungkinan terpengaruhnya kegiatan-kegiatan diplomasi Angkatan Laut. Khususnya yang terkait dengan sengketa di Laut Sulawesi (Blok Ambalat), penerapan kerjasama keamanan maritim dengan Australia sebagai pelaksanaan dari Perjanjian Lombok dan pengamanan perairan Natuna dan sekitarnya untuk mencegah adanya latihan-latihan ilegal oleh militer asing di sana pasca (gagalnya) Defense Cooperation Agreement dengan Singapura.
Di sisi lain, terdapat peluang untuk menata ulang agar kehadiran unsur-unsur kapal perang memberikan hasil yang lebih “menggigit” dibandingkan saat ini. Seperti diketahui, meskipun kehadiran unsur-unsur kapal perang di laut merupakan suatu hal yang berkelanjutan, akan tetapi sepertinya kurang memberikan dampak seperti yang diharapkan. Semisal masih tingginya angka pencurian sumber daya laut, selain masih seringnya kapal perang asing “bermain-main” di perairan yurisdiksi Indonesia.
4. Penggunaan Kekuatan Saat Ini
Penggunaan kekuatan TNI Angkatan Laut dilakukan untuk melaksanakan fungsi militer, diplomasi dan konstabulari. Dalam operasional sehari-hari, penggunaan kekuatan dilakukan dengan mengacu pada kebijakan penggunaan kekuatan yang dikeluarkan oleh Panglima TNI. Bentuknya diwujudkan melalui upaya penghadiran kekuatan armada RI di perairan rawan selektif dalam bentuk operasi laut sehari-hari dan operasi tempur laut untuk menciptakan pengendalian laut dan proyeksi kekuatan.
Menurut pengetahuan penulis, penggunaan kekuatan untuk mendukung strategi tersebut berpedoman pada employment cycle 30% : 30% : 30%. Dengan memperhitungkan jumlah KRI beserta kondisinya serta perincian rasio melaut sebesar 2/3, maka didapatkan proyeksi jam layar total per bulannya. Namun dalam prakteknya, employment cycle seringkali tidak tercapai karena tingginya kebutuhan operasi yang mempengaruhi jadwal pemeliharaan dan perbaikan kapal perang.
Kebutuhan operasional yang tinggi menuntut penggelaran kekuatan di berbagai wilayah perairan. Dengan keterbatasan alutsista, penggelaran kekuatan di laut sebagian dititikberatkan pada daerah rawan selektif, seperti Selat Malaka, Laut Sulawesi (termasuk Blok Ambalat), ALKI, Laut Natuna, Laut Timor, Laut Arafuru dan wilayah perbatasan lainnya. Wilayah-wilayah perairan itu mendapat perhatian khusus karena kerawanannya, baik adanya sengketa batas maritim, perompakan, pencurian sumber daya alam dan lain sebagainya.
Meskipun tingkat kehadiran unsur-unsur kapal perang di laut selalu mendekati atau bahkan melampaui jam layar yang ditetapkan, akan tetapi sulit dibantah bahwa hal itu tidak mengurangi kegiatan pelanggaran kedaulatan dan hukum di laut. Kecuali kasus perompakan, kasus lainnya seperti pencurian sumber daya alam masih terus terjadi. Begitu pula dengan kapal perang asing yang melintas perairan yurisdiksi yang seringkali melakukan kegiatan-kegiatan yang seharusnya terlarang dilakukan ketika melaksanakan lintas damai.
Masih tingginya pelanggaran kedaulatan dan hukum di laut terkesan tidak berimbang dengan tingkat kehadiran unsur-unsur kapal perang. Apabila dikaitkan dengan diberlakukannya pengurangan anggaran, secara tidak langsung akan mempengaruhi pula kehadiran unsur di laut. Dengan berasumsi bahwa jam layar per bulan yang telah ditetapkan tidak mengurangi perubahan, menjadi tantangan bagi TNI Angkatan Laut agar bagaimana kehadiran unsur-unsur kapal perang ke depan lebih “menggigit” dibandingkan saat ini.
5. Effect-Based Operations
Walaupun terjadi pengurangan anggaran pertahanan, sudah sewajarnya bila hal tersebut diimbangi dengan kehadiran unsur-unsur kapal perang di laut harus lebih dirasakan efeknya oleh pihak-pihak lain dibandingkan sebelumnya. Hal itu penting guna menimalisasikan resiko keamanan yang akan timbul. Oleh sebab itu, nampaknya diperlukan paradigma baru dalam menggelar kehadiran unsur-unsur kapal perang yang berlandaskan pada effect-based operations. Menurut definisi yang dirumuskan oleh The Command and Control Research Program, effect-based operations are coordinated sets of actions directed at shaping the behavior of friends, foes, and neutrals in peace, crisis, and war.
Dikaitkan dengan kehadiran unsur-unsur kapal perang, penerapan konsep tersebut diharapkan mampu menimbulkan efek terhadap pihak lain, khususnya pengguna perairan yurisdiksiIndonesia. Dalam penerapan itu, titik beratnya adalah pada seperangkat tindakan yang terkoordinasi, sehingga parameter keberhasilannya penerapannya adalah perubahan pola tindak yang terjadi pada pihak yang menjadi sasaran. Sebagai contoh, bagaimana kehadiran unsur kapal perang di sekitar ALKI II memberikan efek terhadap tingkah laku kapal perang asing yang melintas disana.
Penerapan konsep effect-based operations secara khusus bertujuan untuk menekan kemungkinan loss pada fungsi militer, konstabulari dan diplomasi seperti telah dijelaskan sebelumnya. Apabila konsep tersebutditerapkan, maka setiap kehadiran unsur-unsur kapal perang dituntut untuk mampu menimbulkan efek terhadap pihak lain. Hal itu merupakan suatu tantangan bagi TNI Angkatan Laut, bagaimana suatu alutsista lama mampu menimbulkan efek yang dimaksud. Secara teknis masalah alutsista lama pada umumnya terkait dengan keandalan kinerja sistem senjata beserta pendukungnya, yang terkait erat dengan ketersediaan anggaran pemeliharaan dan ketersediaan suku cadang. Apabila hal tersebut dapat diatasi, tidak diragukan bahwa alutsista lama masih mampu untuk menimbulkan efek seperti yang diharapkan.
Agar dapat menimbulkan efek, penerapan konsep effect-based operations hendaknya mempertimbangkan pula tempat penyebaran kekuatan. Dengan keterbatasan anggaran, perlu dipandang untuk secara selektif mempertahankan atau bahkan meningkatkan kehadiran di perairan-perairan tertentu tanpa mengesampingkan wilayah perairan lainnya. Parameter yang digunakan untuk memberikan perhatian khusus terhadap perairan-perairan tertentu adalah tantangan keamanan maritim dan pertimbangan geopolitik.
Setidaknya ada empat perairan yang perlu diprioritaskan yaitu Selat Malaka, ALKI II dan Laut Sulawesi (termasuk Blok Ambalat), Laut Timor dan Laut Arafuru yang berbatasan dengan Australia dan perairan perbatasan Indonesia-Filipina. Kehadiran unsur-unsur kapal perang di Selat Malaka terkait dengan nilai strategis perairan itu sebagai salah satu choke points dunia. Sudah merupakan komitmen politikIndonesia bersama dua negara pantai lainnya untuk mengamankan Selat Malaka tanpa partisipasi langsung kekuatan ekstra kawasan. Oleh karena itu, mempertahankan atau bahkan meningkatkan intensitas kehadiran di Selat Malaka bagi TNI Angkatan Laut merupakan implementasi dari komitmen politik pemerintah untuk mengamankan perairan tersebut dari beragam tantangan keamanan.
Laut Sulawesi dan Selat Makassar dalam beberapa tahun terakhir mendapat perhatian lebih dari pihak-pihak yang berkepentingan. Bagi kekuatan besar kawasan seperti Amerika Serikat, Laut Sulawesi merupakan bagian dari Segitiga Kalimantan-Sulawesi-Mindanao yang terus diamati terkait dengan aktivitas kelompok teroris. Tidak aneh bila negara itu memberikan paket bantuan pemasangan radar pengamatan maritim dalam program Section 1206 FY 2006 dan FY 2007 kepadaIndonesia. Amerika Serikat juga ingin melakukan latihan anti terorisme maritim secara kontinu di perairan tersebut, khususnya di sekitar Tarakan.
Sedangkan dari perspektif Indonesia, Laut Sulawesi dapat dikatakan sebagai salah satu titik api (flash point) karena adanya sengketa batas maritim dengan Malaysia pasca lepasnya Pulau Sipadan dan Pulau Ligitan. Menghadapi sengketa yang sampai kini belum mencapai kata sepakat itu, kehadiran unsur-unsur kapal perang TNI Angkatan Laut perlu dipertahankan agar minimal dapat memperkuat daya tawar Indonesia di meja perundingan. Seperti diketahui, peran defense diplomacy sangat penting guna mendukung posisi suatu negara dalam suatu perundingan.
Dengan kehadiran di Laut Sulawesi, minimal ada dua pesan yang hendak disampaikan oleh Indonesia. Pertama, Indonesia sangat hirau terhadap isu terorisme dan sekaligus tidak ingin wilayah perairannya menjadi tempat latihan anti terorisme maritim tanpa seijin darinya. Kedua, integritas wilayah merupakan suatu hal yang tak bisa ditawar, sehingga Indonesia akan mempertahankannya dengan cara apapun.
Perairan perbatasan Indonesia-Australia yaitu Laut Timor dan Laut Arafuru perlu mendapat perhatian khusus karena masih terdapat beberapa masalah laten dalam hubungan kedua negara. Selain isu Papua, terdapat kekhawatiran bahwa Australia akan terus menunjukkan ototnya di kawasan Indonesia Timur melalui berbagai kegiatan militer. Setelah Timor Timur lepas dari Indonesia, sudah menjadi rahasia umum bahwa wilayah itu kini menjadi pijakan sekaligus ”pangkalan aju” militer Australia dalam perannya di kawasan.
Meningkatnya aktivitas militer Australia dapat dilihat melalui intensitas patroli mereka di sekitar perbatasan Indonesia dengan alasan untuk menjaga perbatasan maritim, selain lalu lintas kapal perang Australia di sekitar ALKI III. Memang dalam pengamanan perbatasan, Australia mempunyai lembaga khusus yaitu Border Protection Command (BPC), namun aset-asetnya (kapal, pesawat udara maupun infrastruktur komando dan kendali) kebanyakan milik militer. Sehingga tidak aneh bila BPC dipimpin oleh seorang perwira tinggi Royal Australian Navy.
Peningkatan kehadiran unsur-unsur kapal perang di perairan perbatasan Indonesia-Australia harus berada dalam kerangka kepentingan nasionalIndonesia. Sebab seperti diketahui bahwaAustraliadalam beberapa tahun terakhir aktif mengajak TNI Angkatan Laut untuk melaksanakan patroli terkoordinasi di perairan perbatasan. Ajakan itu dapat dipastikan berada dalam kerangka kepentingannya, yaitu mencegah masuknya nelayan ilegal maupun pengungsi keAustralia.
Adapun kehadiran unsur-unsur kapal perang di perairan perbatasan Indonesia-Filipina terkait dengan isu pencurian ikan yang terjadi di perairan Indonesia Timur, khususnya Laut Arafuru. Pelabuhan General Santos yang terletak tidak jauh dari perbatasan Indonesia-Filipina merupakan salah satu pelabuhan perikanan terbesar di Filipina, yang mana sebagian dari ikan-ikan hasil tangkapan yang diperdagangkan berasal dari perairan Indonesia. Tidak diragukan lagi bahwa tidak semua ikan dari perairanIndonesiayang diperdagangkan diperoleh dengan cara-cara legal. Oleh karena itu, peningkatan kehadiran unsur-unsur kapal perang di perairan perbatasan Indonesia-Filipina merupakan keharusan guna mencegah terus meningkatnya kerugian negara akibat pencurian ikan.
Untuk mendukung kehadiran unsur-unsur kapal perang di beberapa perairan tersebut, perlu diimbangi dengan kesiapan pangkalan-pangkalan Angkatan Laut untuk memberikan dukungan. Selain itu, mungkin pula pola gelar pangkalan disesuaikan dengan tantangan keamanan yang muncul sebagai bagian dari perubahan konteks strategis. Penyesuaian tersebut tentu tidak dalam jangka pendek, namun bisa sepuluh tahun sekali mengikuti kecenderungan perubahan isu keamanan regional dan global.
6. Penutup
Kebijakan pemerintah melakukan pengurangan anggaran terhadap semua departemen dan lembaga non departemen, termasuk anggaran pertahanan, hendaknya direspon oleh TNI Angkatan Laut melalui beberapa penyesuaian. Karena pengurangan demikian berpotensi menimbulkan loss pada fungsi-fungsi TNI Angkatan Laut, baik dalam jangka pendek maupun menengah. Dengan keterbatasan anggaran yang tersedia, kondisi saat ini menuntut TNI Angkatan Laut untuk mampu menimbulkan efek terhadap semua pihak. Menghadapi kondisi itu, wacana pemikiran tentang penerapan konsep effect-based operation sebaiknya menjadi salah satu pertimbangan untuk merespon situasi yang kurang menguntungkan TNI Angkatan Laut.
