Transparansi PRC dengan “buku putih” ― kajian singkat (research brief) dengan model runtun waktu (time series)[1]

Oleh: Tim FKPM

Pendahuluan

Buku putih yang sering diterbitkan dibanyak negara seperti Jepang, Australia dan lainnya sepertinya lebih banyak (hanya) diorientasikan untuk konsumsi politik luar negeri ― tidak mencerminkan isi “dapur” yang sebenarnya. Berbagai kriteria yang ditempatkan di dalamnya seringkali justru menimbulkan tanda tanya negara sekitarnya. Contoh: merujuk dokumen strategik China dengan judul “Pertahanan Nasional China ditahun 2010” yang dirilis bulan Maret tahun 2011[2] sepertinya ingin mengkomunikasikan informasi terkini tentang perkembangan kekuatan militer China, strategi, kapabilitas dan niatnya. Pola sama yang dilakukan China semenjak tahun 1998 sebagai perangkat guna [1] meningkatkan transparansi sebagai respons terhadap keprihatinan negara tetangga China dan negara besar lainnya, [2] lebih banyak mempertahankan keterbukaan isu niat strategi dibandingkan kapabilitas kekuatan militernya. Model yang hanya dibicarakan di atas buku putih, dan produsen “buku putih” biasanya mengeluarkan pernyataan seperti [1] untuk menjernihkan keragu-raguan dan meningkatkan derajat kepercayaan (confidence and security building measures) dan [2] menyadarkan penduduk sendiri pentingnya pertahanan nasional dan [3] menangkal dan mengingatkan (kandidat) musuh.

 Definisi masalah 

Model buku putih yang sering diterbitkan beberapa negara lain, tentunya akan berbeda beda kepentingan. Kepentingan bagi pemilik buku putih akan berbeda dengan kepentingan negara lain. Bagaimana membaca suatu buku putih dan sekurang-kurangnya memiliki arti bagi kepentingan pembaca barangkali inilah esensinya.

Muatan pokok dalam buku putih tersebut, kalau boleh disebut dokumen strategik, hanyalah isu pertumbuhan kekuatan militernya, tentu saja dengan konsekuensi anggarannya. Pertanyaan kuncinya benarkah isu yang dibicarakan didalam “buku putih” tersebut benar atau sekurang-kurangnya rasional ― rasionalisasi muatan berdasarkan tingkat kepercayaan regional tentang muatan tersebut.

Contoh, bila China membeli sebuah kapal induk, seorang analis biaya (cost-estimate dan cost-estimate relationship) akan membuat estimasi terhadap komponen biaya yang relevan (gaji adalah contoh  biaya “irelevan” bagi anggaran belanja militer) dengan asumsi usia pakai (economics’s life) 20 tahun dan akan menemukan besaran angka yang aduhai dan bandingkan dengan angka yang muncul dalam buku putih ― sangatlah berbeda dengan realita muatan “buku putih” sub-anggaran.

 Obyektif

Obyektif tulisan ini adalah mencoba merasionalisasikan beberapa kriteria yang “absah” pendukung kapabilitas kekuatan militer nasional PRC, untuk menemukan tingkat kepercayaan yang didapat (atau tingkat ketidakpercayaan yang didapat). Dalam bahasa kuantitatif adalah maksimum tingkat kepercayaan (atau minimum) sedangkan bahasa kualitatif adalah seberapa jauhkah kepercayaan regional terhadap “buku putih” tersebut?

 Pembahasan

Asumsi yang digunakan, model yang dibuat National Defense University (NDU) dengan perspektif akademik mereka tentunya memenuhi syarat, pertama tingkat keacakan (randomness) reponden dan kedua, jumlah sampel tinggi, serta ketiga metode yang digunakan dan format penilaian absah (pembagian sub-variabel dan variabelnya akurat). Perhatikan model yang dibangun NDU[3] di bawah ini, ada lima kelompok variabel  yang dibangun untuk memudahkan dan menciptakan sub-variabel yang lebih rinci, misalnya lingkungan keamanan (security environtment) dengan sub-subnya yakni internasional, regional dan internal. Kemudian tujuan keamanan nasional (national security goals) dengan sub-subnya seperti strategik dan taktis, dsb. Total semuanya terdapat 19 sub-variabel (warna putih dalam kolom paling kiri) yang mendukung gambaran apakah PRC benar-benar transparan atau tidak?

  Sub-sub tersebut diberi warna sesuai hasil penilaian (assesment), tinggi rendah penilaian sesuai baris bawah dalam gambar. Baris teratas akan berisikan runtun waktu (time series) penilaian tersebut mulai tahun 1998 sampai dengan 2010 (12 tahun) .

 Bahasan model

Pertama, dalam kelompok lingkungan keamanan, kriteria internasional dan regional memperoleh penilaian transparansi “medium”. Sedangkan untuk internal dinilai “rendah”, meskipun mulai tahun 2006 mengalami peningkatan.

Kedua, sub-variabel tujuan keamanan nasional, menurut NDU, definisi tujuan keamanan nasionalnya (strategik) baik strategik maupun taktik dua tahun terakhir menunjukkan peningkatan. Mudah untuk menilai kategori strategik, karena China telah mendefinisikan strategi keamanan nasionalnya untuk mendukung kepentingan nasional (jelas dan konkrit) seperti menjaga tegaknya kedaulatan, keamanan dan membangun kekuatan militer dan memenangkan perang yang berinformasi, memelihara harmonisasi dan stabilisasi sosial, memelihara dunia yang stabil dan aman. Maka sub-variabel ini mudah dilihat, meskipun tetap belum menunjukkan warna yang konkrit (hijau), apalagi di sub-variabel taktik lebih mudah dipahami mengingat dua tahun belakangan ini, kooperasi, kolaborasi, kunjungan kenegara tetangga, sahabat, bahkan ke negara kuat, penumpasan anti perompakan di Somalia (meski termasuk jalur independen) frekuensinya meningkat.

Ketiga,dalam variabel defense policy, nampak jelas bahwa misi menempati penilaian redah transparansinya― cara pengamatan apapun masih tidak jelas missi PLA utamanya PLAN (Ibid, hal 4) dan PLASAF (PLA Second Artillery Force) sebagai  organisasi pembawa rudal balistik yang dipangkalkan didarat (konvensional maupun bukan) dan Artileri jarak jauh, melihat jarak jangkauan dan variasi muatan proyektiflnya benarkah khusus untuk sekedar pertahanan? Bagaimana dengan informasi produk massal kapal selam samudra baik diesel-elektrik maupun nuklirnya, pesawat terbangnya, tank-tank, serta Arteleri beratnya? Belum lagi sista asimetriknya yang sangat mudah diproduksi massal di China sebagai sista AA/AD–nya ?

Keempat, sama halnya sub-variabel yang di atas masih tidak ada kejelasan tentang area tugas yang diminati. Area internal (dalam negeri)  saja yang ditunjukkan, regional dan internasional sama sekali tidak jelas (disembunyikan). Hanya isu di Tibet dan Turki timur disinggung sedikit ― bagaimana dengan Laut China selatan dan semenanjung Korea, serta kekuatan di perbatasan (India, Pakistan, Nepal, dll) “panas” ?

Kelima, postur kekuatan sekarang, meliput jumlah personil, struktur kekuatan dan struktur komando. Hanya disebutkan jumlah kekuatan milisianya sejumlah 8 juta personil ditambah personil khusus seperti ahli hukum dan penasehat militernya. Jumlah personil di Angkatan masing-masing sangatlah tidak dijelaskan. Untuk merubah warna ke kuning saja nampaknya sulit. Peningkatan produksi kapal selam, pesawat terbang dan persenjataan lainnya tentunya membutuhkan proyeksi jumlah personil yang cukup besar. Untuk struktur organisasi besar (PLAA, PLAN, PLAAF dan Second Artellery, tiga Armada lautnya) apalagi sunsunan tempur (OOB) di bawah masing-masing Angkatan hanya digambarkan bagan dan daftar nama pejabatnya sajadan sangatlah sedikit sekali informasi tentang jumlah personilnya. Sub-variabel struktur komando hanya berisikan kekuatan mobilisasi dan cadangan saja.

Keenam, manjemen pertahanan yang terbagi dalam rencana akuisisi pertahanan (pengadaan), anggaran keseluruhan /umum dan  kecenderungan anggaran, sedikit didapat informasinya. Apalagi kecenderungan anggaran (fluktuasi) yang kabarnya selalu meningkat tajam per tahun, bahkan jauh melampui anggaran bela diri Jepang. Pengamat Barat banyak meragukan persentase yang diinformasikan, sebaliknya mereka menduga lebih dari jumlah prosentasi itu yang murni dari komponen biaya langsung untuk menunjang kesiagaan (tidak termasuk komponen gaji).

Ketujuh, hubungan internasional, PKO (peace-keeping operations), bantuan kemanusiaan, kerjasama luar negeri, latihan bersama ,dan semacam itu― dapat dipastikan akan menempati “rating” tertinggi derajat transparansinya.

 Simpulan akhir

Model yang digunakan untuk menilai sepertinya membenarkan “kesan”[4] tentang buku putih yang dikeluarkan pemerintah China belum mencapai derajat transparansi yang signifikan. Model yang dikutip dari tulisan Saunders ,et-all, dalam transkrip terbitan NDU Press berjudul Chinese Military Transparancy: Evaluating the 2010 Defense White Paper bisa saja digunakan untuk menilai negara lain selain China. Pemilihan variabel dan proyeksi penilaian setiap variabel dalam bentuk warna tidak dijelaskan sama sekali oleh NDU. Model memang dilihat dari perspektif NDU. Namun sepertinya variabelnya sudah cukup mewakili apa-apa yang harus dinilai untuk mencerminkan transparansi. Bahkan model ini masih dapat diperkaya (enrichment) dengan memperbanyak variabel dan menambah jumlah sub-variabel dan sub-sub variabelnya agar semakin halus penilaiannya (assesments). Bila dicermati variabel mana-mana yang sensitif sesuai urutan adalah variabel kelima, keempat dan keenam, lainnya hanya mengakomodasikan kepentingan yang lebih diwarnai tranparansi hubungan internasional dan CSBM, belum sama sekali menunjukkan capabilitas dan intensi sebenarnya. Model ini dapat dijadikan pembelajaran untuk membuat suatu peniaian  terhadap negara lain.

Bila dikuantifikasikan dengan asumsi bobot di luar variabel lima, empat dan tujuh dari tujuh variabel yang sensitif tidak transparan maka penilaian yang didapat akan bergerak antara angka 40-50% estimasinya.