Oleh: Willy F. Sumakul
1. Latar Belakang
If you don’t change you die, suatu ungkapan yang menyiratkan bahwa sesungguhnya tidak ada sesuatu pun dalam dunia ini yang tidak berubah, kecuali perubahan itu sendiri. Demikian pula dalam kehidupan berbangsa dan bernegara, setiap sendi kehidupan negara dan bangsa tersebut baik bidang ideologi, politik, ekonomi sosial/budaya dan pertahanan akan selalu mengalami perubahan seiring dengan berjalannya dan berubahnya waktu.
Faktor-faktor penyebab dari perubahan tersebut sangat banyak dan beragam, namun secara garis besar dapat dibedakan menjadi dua kategori besar yaitu; yang terjadi secara alamiah, misalnya karena fenomena alam (bencana alam dapat menyebabkan hilangnya suatu kota, hancurnya pemukiman dan infrastruktur, hilangnya suatu pulau), dan perubahan karena campur tangan manusia (peperangan, fregmentasi negara menjadi beberapa negara, sistem ekonomi baru, pemerintahan baru, teknologi baru, dan sebagainya).
Dari kenyataan yang ada faktor penyebab kedua agaknya lebih banyak dan karenanya lebih dominan dalam perubahan dunia. Faktor penyebab tersebut sering kali saling berhubungan dan saling mempengaruhi satu sama lain, atau perubahan yang terjadi belakangan disebabkan oleh perubahan yang terjadi sebelumnya. Ironisnya dalam hubungan global, perubahan dalam tata dunia yang menyangkut pilar-pilar pokok kehidupan bernegara, yaitu Politik, Ekonomi dan Keamanan banyak ditentukan oleh negara adidaya dan para sekutunya.
Suka atau tidak, NKRI berada dalam arus perubahan ini, dan harus ikut mendayung di dalamnya sebab bila tidak maka kita akan digilas oleh arus perubahan yang sedang terjadi. Harus diakui bersama-sama dengan negara berkembang lainnya, kita hanya mengikuti arus perubahan (kalau tidak dapat dikatakan didikte) oleh mereka yang lebih berpengaruh dan lebih powerful. Namun satu pertanyaan yang dapat dikemukakan yaitu; apakah benar tidak ada yang dapat kita pertahankan? Pasti ada yaitu apa yang disebut: Kepentingan Nasional (National Interest).
Apapun perubahan yang terjadi secara global, mestinya Kepentingan Nasional NKRI sebagai the ultimate Goal of a Nation tetap dipertahankan, atau dengan kata lain yang lebih halus, “sangat tidak mudah untuk diubah.” Dan memang menjadi kenyataan dan keniscayaan bagi kehidupan suatu negara di dunia ini, National Interest menjadi taruhan utama, di mana at the last resort, negara bersangkutan bersedia untuk berperang demi untuk mempertahankannya.
Dari rumusan politik tentang Kepentingan Nasional inilah kemudian ditetapkan apa yang disebut Tujuan Nasional (National Objectives), dan turunan selanjutnya adalah penentuan Strategi Nasional atau lebih banyak negara menyebutnya Strategi Keamanan Nasional (National Security Strategy/ NSS). Mengacu pada NSS inilah kemudian disusun Strategi Militer Nasional, yang pada tingkatan ini sudah menjadi domain para petinggi militer.
Bila Kepentingan Nasional sangat jarang berubah, maka Tujuan Nasional dan elemen–elemen turunan di bawahnya dapat berubah sesuai dengan perubahan waktu, situasi dan lingkungan yang mempengaruhi baik secara regional maupun global. Di tanah air, sebagai bangsa kita sepakat bahwa Kepentingan Nasional itu “ada“ (exist), yaitu, keutuhan/integritas wilayah kedaulatan negara RI, kemerdekaan dan martabat bangsa, pertumbuhan ekonomi untuk kesejahteraan rakyat, Demokrasi dan HAM, dan mungkin masih ada lagi.
Namun kita juga mengakui elemen-elemen pengambilan keputusan nasional (paradigma) tersebut di atas belum dituangkan secara jelas, tegas dan tertulis dalam bentuk produk politik pemerintah yang dapat mempersatukan segenap potensi kekuatan bangsa Indonesia dan selanjutnya dijadikan pegangan dan acuan bagi pelaksanaan kegiatan pembangunan bangsa secara menyeluruh. Sebagai ilustrasi, kita belum memiliki semacam Orkestra Nasional yang dipimpin oleh seorang dirigen yang handal, di mana semua anggotanya memainkan berbagai macam alat musik, tapi menghasilkan suatu perpaduan suara yang harmonis dan enak didengar.
Pada bulan Maret 2007 yang lalu Presiden Susilo Bambang Yudhoyono telah mencanangkan VisiIndonesiamenuju tahun 2030. Di dalam paradigma tersebut, sudah termasuk dalam Tujuan Nasional sekalipun banyak menekankan pada pembangunan ekonomi saja. Namun seyogianya segenap potensi kekuatan bangsa (politik, ekonomi, sosial budaya dan pertahanan), dikerahkan secara simultan dan terpadu untuk mencapai visi tersebut.
Khusus dalam bidang pertahanan, sekalipun menjadi kewajiban segenap komponen bangsa, namun kekuatan militer dalam hal ini TNI, masih menjadi kekuatan inti. TNI dan seluruh jajarannya sebagai alat negara dalam melaksanakan tugas dan kewajibannya, baik dalam masa damai maupun masa krisis/perang, haruslah diarahkan untuk mencapai tujuan politik yang telah ditetapkan oleh pemerintah. Dengan perkataan lain bahwa penggunaan kekuatan militer hanya dapat dilakukan oleh pemerintah, dalam hal ini sesuai dengan UU No 34/2004 tentang TNI, pasal 17 ayat 1 mengatakan; Kewenangan dan tanggung jawab pengerahan kekuatan TNI berada pada Presiden. Ketentuan inilah yang hendaknya tetap dipegang teguh di alam demokrasi, terlebih sekarang di era globalisasi.
Menyadari akan bentuk dan kedudukan geografi NKRI, maka tidak dapat dihindari bahwa Kepentingan Nasional yang pertama yaitu menjaga dan mempertahankan keutuhan dan integritas wilayah negara, akan selamanya berkaitan dengan laut dan kemaritiman. Dalam hal ini penulis tidak menggunakan istilah “kepentingan nasional di laut,” akan tetapi lebih memberi arti bahwa “Laut” memang berada dalam kepentingan nasional. Lagi pula bila ada kepentingan nasional di laut, maka akan ada kepentingan nasional di darat dan kepentingan nasional di udara. Kepentingan nasional hanya ada satu, utuh dan terpadu, tidak dapat dibagi-bagi.
Apabila kita telah memahami hal ini, maka diharapkan kita pun akan setuju bahwa TNI Angkatan Laut mempunyai peranan yang sangat besar dalam mempertahankan kepentingan nasional RI, tanpa mengabaikan kekuatan dari matra yang lain.
2. Menghadapi Era Globalisasi
Globalisasi menjadi kecenderungan masa kini, suatu perubahan dunia yang tidak terhindarkan baik oleh negara–negara maju (developed) maupun negara berkembang (developing). Banyak definisi yang dibuat, demikian pula banyak karakteristik yang dianalisis. Namun kita mungkin sepakat mengatakan bahwa globalisasi ditandai dengan adanya perdagangan bebas dan pasar terbuka, arus informasi yang tidak terbatas, penyesuaian tarif perdagangan komoditi strategis, mengalirnya investasi lintas negara dan sebagainya. Selain itu globalisasi juga mempercepat munculnya ancaman baru yang disebut ancaman non tradisional.
Pertanyaannya adalah mampukah kita sebagai negara berkembang mengambil keuntungan sebesar-besarnya di era ini, ataukah kita hanya akan menjadi obyek negara-negara maju? Gejalanya sudah mulai kelihatan sekarang ini, di mana negara yang kuat (powerful) banyak kali memaksakan kehendaknya kepada negara-negara yang lemah. Hal ini bukan tidak mungkin terjadi di bidang keamanan dan pertahanan. Sebagai contoh, dengan dalih untuk mengawal dan mengamankan kapal-kapal dagangnya yang memasuki perairanIndonesia, maka kapal-kapal perang negara tertentu memberikan pengawalan tak terbatas, (karena ini memang tugas asasi kapal perang), dengan alasan perairanIndonesia tidak terjamin keamanan dan keselamatannya.
Hal yang sama dapat pula terjadi kapal-kapal perang asing beroperasi di wilayah-wilayah eksplorasi minyak dan gas lepas pantai sebagai bagian dari pengamanan investasinya di negara kita. Keadaan ini tentunya akan menimbulkan masalah besar di kemudian hari apabila tidak diantisipasi dengan baik. Satu hal yang harus tetap dipegang teguh adalah jangan sampai kita mengorbankan Kepentingan Nasional kita yang paling hakiki yaitu integritas dan keutuhan wilayah Negara Kesatuan RI.
Secara geopolitik negara RI berbatasan dengan sepuluh negara tetangga lewat laut. Karena itu kawasan perbatasan ini sangat rawan bagi terjadinya berbagai macam pelanggaran, seperti penyelundupan, pelanggaran wilayah dan yang teramat penting berpotensi terjadinya sengketa/konflik dengan negara tetangga, sehubungan dengan eksploitasi dan eksplorasi sumber daya alam seperti minyak bumi dan gas alam. Potensi konflik ini semakin besar mengingat belum tuntasnya garis batas wilayah laut yurisdiksi nasional RI dengan beberapa negara tetangga seperti denganSingapura,Malaysia, danVietnam. Contoh terakhir ketika terjadi sengketa konsesi eksplorasi minyak di wilayah Ambalat antara Indonesia dengan Malaysia.
Dari peristiwa ini banyak hal yang dapat diulas baik dari segi politik, ekonomi, maupun pertahanan yang sebenarnya saling mengait dan berhubungan satu sama lain. Sekalipun peristiwa tersebut dianggap sudah “selesai”, akan tetapi kita perlu mengambil pelajaran berharga dari dalamnya, agar kejadian serupa tidak terulang kembali, di wilayah laut yang lain di kemudian hari, terutama di era globalisasi.
Seperti apa yang sudah disebutkan di atas, pengerahan kekuatan Angkatan Laut (baca; kapal perang) ke perairan Ambalat, seyogianya harus diarahkan untuk mencapai satu tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya oleh pemerintah, yang kemudian dijabarkan kedalam Aturan Pelibatan (Rules Of Engagements) sebagai pegangan unsur-unsur di lapangan dalam mengambil tindakan yang tepat dan benar agar tidak mengalami kerugian yang berarti bagi unsure itu sendiri maupun terhadap negara pada umumnya. Karena Aturan Pelibatan merupakan interaksi yang erat antara aspek politik, hukum dan militer. Apa yang ingin disampaikan di sini adalah tidak satu pun tindakan militer (pengerahan kekuatan) apalagi dalam interaksi dengan pihak asing/negara lain, yang independen, dalam arti tidak ada tujuan politik yang akan dicapai.
3. Diplomasi Angkatan Laut
Mungkin banyak pihak tidak menyadari bahwa naval diplomacy sudah berusia setua peradaban manusia itu sendiri. Karena pada hakekatnya bersumber pada apa yang dikatakan oleh Geoffrey Till, “the use of Naval Forces should be appropriate to the overall national strategy and the political purposes the country’s leaders hoped to achieve”. Para ahli setuju pada pendapat John Stuart Mill, “Our diplomacy stands for nothing when we have not a fleet to back it“. Julian S Corbett mengatakan, “The first function of the fleet was to support or obstruct diplomatic effort”.
Bahkan AT Mahan, Bapak Angkatan Laut modern mengatakan, “The possession of seapower increased a country’s prestige, security and influence. It was necessary for great power to be strong at sea.” Laksamana Nelson pernah mengatakan, “I hate your pen –and- ink men; a fleet of British ships of war are the best negotiators in Europe.”
Semua ungkapan para ahli kekuatan laut ini menunjukkan betapa memang Kekuatan Angkatan Laut memiliki nilai diplomatik karena sebagai konsekuensi dari karakteristik mendasar yang melekat pada kekuatan ALitu sendiri. Hal ini diakui oleh Vice Admiral Chen Mingsen dari Cina yang mengatakan, “The Navy whether in peace or war time, is also a means of pursuing national foreign policy. Navies possess many specific characteristics that differ from those of the other armed forces. The Navy has international capabilities of free navigation on the high seas, and in peace time it can cruise the world’s seas, even conducting limited operations, outside the territorial waters of hostile countries”.
Menurut Geoffrey Till dari Departemen Pengkajian Pertahanan King’s College London, hubungan antara kekuatan Angkatan Laut dan politik, erat dan timbal balik sedemikian rupa karena, operasi maritim di masa damai dan perang, dapat menciptakan dan memanfaatkan momentum mereka sendiri, memberikan tekanan, sehingga seringkali membawa konsekuensi politik yang tidak terduga. Tapi sebaliknya, karena ukuran (size) dan penggunaannya (use) kekuatan Angkatan Laut menjadi akibat dari suatu proses politik baik domestik maupun internasional.
Jadi benar seperti kata Laksamana Mahan,“ Diplomatic conditions affect military action, and military considerations, affect diplomatic measures. They are inseparable parts of a whole”. Karena alasan-alasan inilah, maka diplomasi Angkatan Laut telah menjadi faktor penting bagi para perencana strategi maritim, dijadikan salah satu fungsi AL yang utama, dan tidak lagi hanya menjadi tugas tambahan manakala situasi negara dalam keadaan damai atau tidak berperang.
4. Naval Presence
Aplikasi sesungguhnya dari Diplomasi Angkatan Laut tidak lain adalah Kehadiran Angkatan Laut atau yang lebih popular disebut Kehadiran Di Laut. Tujuan pembangunan suatu Angkatan Laut tidak lain adalah untuk menghadirkan unsur-unsurnya (baca : kapal perang) di laut. Seumpama kita memiliki armada kapal perang yang banyak namun tidak mampu hadir dilaut khususnya di wilayah yang diperlukan, dan lebih banyak ditambat di pangkalannya (karena berbagai sebab), maka kekuatan Angkatan Laut itu tidak berarti apa-apa bagi negara yang memilikinya. Oleh karena itu harus dibedakan benar antara istilah presence dan existence.
Tergantung dari situasi yang dihadapi dan penugasan yang diberikan, maka Naval Presence dapat dilakukan dalam berbagai bentuk yaitu: satu, ditinjau dari aspek waktu, kehadiran secara rutin,terus menerus/kontinyu di suatu daerah perairan penting dimana negara ingin menunjukkan kepentingannya yang besar. Kedua, kehadiran secara periodik sejalan dengan penyebaran unsur terencana misalnya sekali sebulan, sekali setahun, atau kapan saja, yang pada dasarnya diarahkan ke suatu kawasan yang kepentingannya dianggap lebih rendah dari yang pertama. Ketiga, kehadiran dalam keadaan darurat, di mana pemerintah memerintahkan kekuatanAL ke suatu perairan tertentu di luar rencana penggelaran, yang kadang-kadang komandan kapalnya sendiri belum tahu apa yang harus dia lakukan.
Penggunaan kekuatan AL(kapal perang), untuk mendukung diplomasi pemerintah memiliki beberapa keuntungan karena atribut/ karakteristik yang melekat pada setiap kapal perang yaitu: Flexibility, memungkinkan mereka melaksanakan tugas-tugas dalam spektrum yang luas, di masa damai atau krisis, dan dapat ditransformasi secara cepat dari suatu tugas yang ringan ke suatu tugas yang berat. Mobility, mampu bergerak beratus-ratus mil dalam sehari, mencakup daerah yang luas, sehingga dapat melakukan respons yang cepat terhadap situasi tertentu. Controllability, suatu sifat di mana kapal perang berpotensi membuat situasi bereskalasi sedemikian rupa misalnya dianggap melakukan provokasi, atau melakukan penarikan diri yang berarti meredakan ketegangan situasi.
Juga dapat mengubah posturnya dalam sekejap dari postur militer yang dapat menyerang dan menghancurkan, ke postur yang memberi sinyal perdamaian dan persahabatan. Accessibility, diartikan bahwa kapal-kapal perang karena memiliki manuvra yang tinggi dapat menembus hambatan geografi, perairan yang sulit dan sempit serta daerah-daerah terpencil. Sustainability, diartikan kapal perang mampu tinggal relatif lama disuatu posisi tertentu bilamana diperlukan (lihat Angkatan Laut dan Kepentingan Nasional Quarterdeck edisi Maret 2007).
Kekuatan Angkatan Laut yang aplikasinya berupa kehadiran di laut, secara garis besar tugasnya dapat dibagi menjadi 3 (tiga) macam yaitu: coercion, picture building, dan coalition building. Coercion, secara harafiah diartikan sebagai; pemaksaan dengan menggunakan kekuatan, bila dikaitkan dengan aktifitas Angkatan Laut, menurut Doktrin Maritim Inggris, “Threat or use of limited action to deter a possible aggressor or to compel him to comply with a diplomatic demarche or resolution”. Karena itu coercion mempunyai dua dimensi kegiatan yang berkaitan erat yaitu deterrence (penangkalan) dan compellence (pemaksaan).
Penangkalan ditujukan untuk mencegah pihak lain melakukan sesuatu dengan cara menciptakan persepsi bahwa tindakannya akan membawa risiko/biaya besar, jauh melebihi keuntungan yang akan diperoleh. Di lain pihak Pemaksaan dimaksudkan untuk “mengharuskan pihak lain untuk melakukan sesuatu atau bahkan menghentikan melakukan sesuatu yang tidak menyenangkan pihak kita.” Jadi di sini lebih spesifik, aktif dan mengandung konsekuensi berat, dibanding penangkalan yang lebih umum, pasif dan tidak membawa konsekuensi yang mematikan (lethal).
Picture Building, diartikan bahwa kapal-kapal perang dapat juga melakukan tugas-tugas intelijen yaitu mengumpulkan, memproses dan membagi data-data tentang kegiatan maupun kondisi musuh potensial, untuk mengantisipasi ancaman dan risiko yang mungkin timbul. Perang Falkland pada tahun 1982 meletus antara lain disebabkan karena Inggris salah memperhitungkan niat militer Argentina, sebaliknya Argentina keliru menafsirkan kemampuan pasukan pendarat Inggris. Tentu saja kegiatan picture building ini akan lebih berdaya guna bagi kekuatanAL yang banyak keluar melakukan operasi daripada mereka yang hanya tertambat di pangkalannya.
Coalition Building, diartikan sebagai seperangkat kegiatan yang bertujuan mengamankan kebijakan luar negeri pemerintah, tidak dengan cara mengancam, melainkan dengan cara menanamankan pengaruh kepada sekutu/teman atau bakal teman. Membangun koalisi sangat berbeda dengan pakta pertahanan. Karena laut sebagai medium internasional yang mempersatukan sekaligus memisahkan antar negara, dipadu dengan sifat kapal perang yang mobilitas tinggi, maka interaksi antar Angkatan Laut tidak terbatas, dapat dilakukan dalam berbagai cara.
Kegiatan Angkatan Laut dalam pengertian ini dapat berupa Navy to Navy Talks, melakukan pertemuan dalam satu forum seminar atau simposium, kunjungan ke pelabuhan (port visit), latihan maupun operasi bersama baik terjadwal maupun tidak, kegiatan bilateral dalam bentuk Passing Exercises, kunjungan timbal balik pejabat, maupun latihan-latihan laut lainnya yang bersifat meningkatkan pengetahuan, ketrampilan dan profesionalisme prajurit matra laut.
5. TNI Angkatan Laut Di Era Globalisasi
Pembahasan di atas banyak menekankan pada diplomasi AL. Hal ini sengaja ditulis karena dirasakan sampai saat ini Pemerintah RI kurang memberdayakan/menggunakan kekuatan militer, dhi kekuatan AL untuk menunjang politik dan diplomasi negara kita ke luar negeri yang berakibat pada kurang berwibawa dan kurang diseganinya negara kita bahkan terhadap negara yang kecil sekalipun di kawasan Asia Tenggara. Sangat terasa bahwa diplomasi Angkatan Laut kita sangat lemah, sebagai akibat dari kurangnya koordinasi, keterpaduan dan kesamaan kebijakan antara Departemen luar negeri, Departemen Pertahanan dan Mabes TNI.
Sepertinya yang berada di dalam domain politik dan di dalam domain militer berjalan sendiri-sendiri sesuai dengan bisnis masing-masing. Pola lama (Orde Baru) masih sering dipakai, di mana pemerintah/Deplu belum banyak memberikan arahan (sebagai payung politik) dalam penggunaan kekuatan militer, sebaliknya pemimpin militer menggerakkan kekuatannya sesuai rencananya sendiri. Beberapa contoh sederhana misalnya; bila KRI berkunjung keluar negeri, negara manakah yang patut dikunjungi ? Dengan AL negara mana TNI AL perlu melakukan Navy To Navy Talks? Di mana dan dengan siapa perlu melakukan latihan bersama (combined exercises)? Insiden di perairan Ambalat merupakan contoh nyata dari lemahnya diplomasi militer/Indonesia.
Tantangan di era globalisasi akan semakin berat, oleh karena itu perlu diantisipasi dengan cepat dan tepat. Dengan berasumsi bahwa Indonesian Sea And Coast Guard (Penjaga Laut Dan Pantai Indonesia) sudah terbentuk, maka sebagian besar fungsi constabulary TNI AL diambil alih oleh Coast Guard. Karena itu tugas TNI AL seyogianya diarahkan keluar, menjaga wilayah perbatasan dan chokepoints sebagai bagian dari tugas mempertahankan integritas wilayah NKRI yang merupakan salah satu Kepentingan Nasional negara kita. Inilah saatnya fungsi Diplomasi AL harus dikembangkan dan diperkuat dengan satu kata kunci melakukan Naval “Presence” lengkap dengan segala atributnya. Yang perlu dilakukan adalah:
- Deployment (penyebaran) unsur-unsur secara kontinu ke wilayah perbatasan, pulau-pulau terluar/terpencil yang rawan yaitu Laut Sulawesi, (perbatasan dengan Philipina dan Sabah/Malaysia), Laut Natuna yang sarat dengan obyek vital dan konsesi esplorasi dan eksploitasi minyak dan gas, Laut Arafura dan Laut Timor, perairan Sabang dan Selat Malaka.
- Melakukan port visit secara berkala khususnya ke kota-kota di negara-negara ASEAN dengan mengerahkan kapal-kapal kombatan tipe fregat atau korvet.
- Melakukan latihanALbersama secara bilateral maupun multilateral dengan negara-negara ASEAN dan negara tetangga.
- Mengupayakan forum Navy to Navy Talks dengan AL negara-negara ASEAN yang kuat dan dengan negara –negara maritim kuat: AS, India, Cina, Jepang, Australia.
- Ikut serta dalam seminar maupun simposium tentang maritim maupun kelautan pada umumnya.
- Melakukan kunjungan pejabat tinggiALke negara-negara sekawasan regional.
Tanpa mengurangi arti penting pembangunan TNI AL di bidang-bidang yang lain seperti pengembangan Sumber Daya Manusia, maka penonjolan fungsi Diplomasi AL ke depan sudah tidak bisa ditunda-tunda lagi
6. Penutup
Globalisasi ditandai dengan perubahan, karena itu Strategi Maritim/AL pun harus turut berubah. Fungsi Angkatan laut menurut teori Kenneth Booth yaitu; fungsi Militer, Constabulary, dan Diplomasi harus tetap dijalankan secara terus menerus juga oleh TNI AL. Namun dengan perkiraan antara 10- 15 tahun ke depan tidak ada konflik bersenjata dengan negara lain, serta dengan asumsi bahwa Indonesian Sea And Coast Guard akan terbentuk, maka fungsi Diplomasi TNI AL haruslah lebih diberdayakan. Diperlukan keterpaduan kebijakan antara Departemen Luar Negeri dan Departemen Pertahananuntuk diterjemahkan oleh Mabes TNI/TNI AL, dalam masalah pertahanan sehingga dalam penggunaan kekuatan benar-benar mencerminkan pencapaian kebijakan politik pemerintah. Kekuatan Angkatan Laut dengan segala atributnya, merupakan alat yang ampuh untuk menjalankan diplomasi, sejarah telah membuktikan hal itu.
Referensi:
Geoffrey Till, SEA POWER: A Guide for the Twenty First Century.
Royal Navy, British Maritime Docrtine, Second Edition.
Julian S. Corbett, Some Principles of Maritime Strategy.
