Oleh: Alman Helvas Ali
1. Pendahuluan
Kerjasama maritim dalam bingkai ASEAN kini melembaga sebagaimana terlihat dari berbagai wadah kerjasama dalam bingkai ASEAN yang mengusung isu kerjasama maritim dalam agendanya. Seperti diketahui, ASEAN memiliki beberapa wadah kerjasama, misalnya ASEAN Regional Forum (ARF), ASEAN Defense Minister Meeting (ADMM) dan terakhir ASEAN Maritime Forum (AMF). Kedua wadah terdahulu yang disebut telah melembagakan kerjasama keamanan maritim, sementara AMF yang merupakan wadah baru tengah berupaya melembagakan pula kerjasama ASEAN lewat sejumlah agenda yang telah disusun.
Indonesia sebagai negara dengan perairan terluas di kawasan Asia Tenggara sangat berkepentingan dengan kerjasama maritim ASEAN. Sudah seharusnya apabila Indonesia meraih keuntungan besar dari kerjasama tersebut sekaligus menjadi aktor determinan. Namun dalam realita, Indonesia menghadapi sejumlah tantangan untuk meraih keuntungan itu sekaligus menjadi aktor determinan yang disebabkan oleh beberapa hal. Tulisan ini akan mengulas tentang tantangan kerjasama maritim ASEAN ditinjau dari perspektif kepentingan nasional Indonesia.
2. Konstruksi Kerjasama Maritim ASEAN
ASEAN sebagai organisasi kawasan baru menyentuh isu keamanan pada 2003 setelah dalam Konferensi Tingkat Tinggi (KTT) ASEAN Ke-9 pada 7-8 Oktober di Bali. Dalam KTT itu, disepakati Bali Concord II yang antara lain mengatur tentang pembentukan ASEAN Community. Satu di antara bidang kerjasama yang dicakup oleh ASEAN Community adalah keamanan dalam wadah ASEAN Security Community (ASC). AMF adalah wadah yang disediakan dalam ASC untuk membahas kerjasama maritim, termasuk menyangkut isu keamanan maritim.
Sejak 25 Juli 1993, ASEAN telah membentuk ARF sebagai wadah dialog antara ASEAN dengan negara-negara mitra di kawasan. Dalam prakteknya, ARF telah meluas bukan saja pada wadah dialog antar para pemimpin dan pejabat senior, tetapi telah mencakup pula seminar, dialog bahkan latihan bersama. Misalnya latihan penanggulangan bencana, latihan counter-terrorism, latihan keamanan maritim dan lain sebagainya. Lebih dari itu, ARF pun telah memiliki ARF Vision Statement.
Sebagai tindak lanjut dari ARF Vision Statement, pada ARF SOM (Senior Official Meeting) di Hanoi pada 20 Mei 2010, disepakati dokumen Hanoi Plan of Action to Implement the ASEAN Regional Forum Vision Statement. Dalam dokumen itu dicantumkan enam area kerjasama ARF ke depan, yakni disaster relief, counter terrorism-transnational crime, maritime security, non proliferation and disarmament, peacekeeping operations dan defense dialogues. Dengan demikian, dapat dibaca bahwa ke depan salah satu area kerjasama ARF yang ditekuni adalah keamanan maritim.
ADMM yang merupakan wadah pertemuan para Menteri Pertahanan ASEAN kini semakin kokoh eksistensinya sejak dikukuhkan pada 2006. Bahkan dalam pertemuan ADMM Ke-4 di Hanoi, Vietnam, ADMM telah memperluas forum dengan menambahkan forum ADMM-Plus. ADMM-Plus merupakan wadah dialog antara para Menteri Pertahanan ASEAN dan delapan mitra dialog yaitu Australia, Amerika Serikat, Cina, India, Jepang, Korea Selatan, Rusia dan Selandia Baru. Ekistensi ADMM-Plus telah diresmikan pada 12 Oktober 2010 saat pertemuan ADMM Ke-4 di Hanoi.
Pertemuan pertama ADMM-Plus telah menyepakati lima area kerjasama, yaitu counter-terrorism, maritime security, peacekeeping, humanitarian assistance and disaster relief dan military medicine. Dalam pertemuan itu, disepakati pula sejumlah negara yang menjadi focal point untuk kelima area kerjasama tersebut. Pengaturan focal point itu menempatkan co-chair yang satu berasal dari negara ASEAN dan satu dari negara mitra dialog. Karena tindakan Indonesia yang relatif kurang proaktif, isu keamanan maritim ditangani oleh Malaysia dan Australia sebagai co-chair, sedangkan Indonesia memilih counter-terrorism bermitra dengan Amerika Serikat selaku co-chair ketika pilihan sudah tidak banyak lagi yang tersedia.
Adapun AMF yang menggelar pertemuan pertamanya di Surabaya pada 28-29 Juli 2010 menyepakati tiga bidang kerjasama yang akan dilaksanakan oleh AMF ke depan, yaitu connectivity, understanding maritime security dan search and rescue. Bidang kerjasama yang digarap AMF merupakan isu-isu lunak yang berangkat dari kesadaran apabila AMF langsung menyentuh isu-isu keras seperti isu sengketa maritim, besar kemungkinannya menimbulkan penolakan dari sebagian negara ASEAN.
Dari gambaran mengenai kerjasama maritim yang berada dalam bingkai ASEAN, dapat ditarik beberapa hal sebagai berikut:
Pertama, interseksi kerjasama maritim. Tidak dapat dipungkiri bahwa baik dalam ARF, ADMM/ADMM-Plus dan AMF, tercipta interseksi agenda kerjasama maritim. Interseksi itu bisa saja menimbulkan duplikasi mengingat negara-negara yang tergabung dalam ARF, ADMM/ADMM-Plus dan AMF sebagian besar merupakan negara yang sama. Interseksi itu pada satu sisi tidak terhindarkan, tetapi pada sisi lain dapat kontraproduktif karena adanya kepentingan yang berbeda dari masing-masing negara.
Kedua, dominannya kekuatan ekstra kawasan. Eksistensi dan pengaruh kekuatan ekstra kawasan di kawasan Asia Tenggara sangat kuat, sehingga ASEAN terkesan tidak berdaya untuk tidak mengakomodasi kekuatan-kekuatan itu. ARF dan ADMM-Plus merupakan wadah untuk mengakomodasi kekuatan ekstra kawasan, bahkan pengaruh kekuatan tersebut cukup dominan dalam ARF. Sehingga menjadi pertanyaan apakah ASEAN menjadi tuan rumah di wilayah Asia Tenggara.
Ketiga, stabilitas kawasan. Stabilitas kawasan Asia Tenggara khususnya dan Asia Pasifik secara umum tergantung pada situasi keamanan maritim. Perairan Asia Tenggara yang memiliki beberapa choke point dipandang krusial dalam stabilitas kawasan, sebab bisa menjadi simpul lemah apabila tidak ditangani dengan baik. Masuknya agenda kerjasama maritim mencerminkan betapa erat relevansi antara keamanan maritim dengan stabilitas kawasan.
3. Tantangan Struktural
Mengacu pada konstruksi ASEAN khususnya dalam bidang kerjasama maritim,terdapat tantangan struktural untuk mewujudkan suatu kerjasama maritim ASEAN yang mengacu pada kepentingan ASEAN. Tantangan struktural tersebut pada dasarnya disebabkan oleh dua hal, yaitu karena kondisi intra ASEAN yang belum matang dan kuatnya pengaruh kekuatan ekstra kawasan.
Kondisi intra ASEAN menggambarkan betapa kohesivitas antar negara ASEAN masih bersifat semu. Berbagai permasalahan antar negara ASEAN selama puluhan tahun cenderung disembunyikan di bawah karpet dan hanya dalam beberapa tahun terakhir baru muncul ke permukaan. ASEAN sebagai organisasi kawasan tidak mampu mencari solusi konflik yang mendera hubungan beberapa negara anggotanya, hal itu bisa dilihat dari belum pernah diefektifkannya ASEAN High Council. Padahal mengacu pada Bali Concord I, eksistensi ASEAN High Council adalah sebagai wadah untuk mencari solusi konflik yang melibatkan antar negara ASEAN.
Confidence Building Measures (CBM) antar negara ASEAN masih belum kokoh, meskipun telah diupayakan terus diperkuat sejak ASEAN berdiri. Kekompakan antar negara ASEAN hanya tercermin pada tingkat pejabat tinggi, tetapi tidak tercermin pada tingkat operasional. Tidak berlebihan apabila ada pandangan bahwa kekompakan antar pemimpin ASEAN lebih sekedar basa-basi diplomatik belaka. Sebaliknya, tingkat ketidakpercayaan antar negara ASEAN, misalnya dalam isu keamanan, masih cukup tinggi.
Sebagai anti tesis dari kondisi tersebut, nyaris semua negara ASEAN lebih senang bekerjasama dan bahkan beraliansi dengan kekuatan ekstra kawasan dalam mengelola isu keamanan di Asia Tenggara. Boleh dikatakan, hanya Indonesia satu-satunya negara ASEAN yang tidak beraliansi atau bersekutu dengan kekuatan ekstra kawasan dalam mengelola isu keamanan di kawasan ini. Tentang aliansi sebagian besar negara-negara ASEAN dengan kekuatan ekstra kawasan telah dijelas pada bagian sebelumnya dari tulisan ini.
Tantangan struktural demikian tidak mudah untuk dicarikan solusinya, sebab semua itu berawal dari perbedaan persepsi terhadap ancaman pada setiap negara ASEAN. Secara nyata ASEAN belum mampu merumuskan apa saja kepentingan bersama (common interests) dalam isu keamanan. Memang betul pada isu-isu keamanan tertentu sebagian besar negara ASEAN, khususnya yang berada di kawasan Nusantara, satu persepsi terhadap adanya ancaman terhadap kepentingan bersama, misalnya isu perompakan dan pembajakan di laut. Akan tetapi masih lebih banyak lagi isu-isu keamanan kawasan yang mana negara-negara ASEAN tidak satu persepsi.
Pada satu sisi, beberapa negara ASEAN sejak dahulu bersikukuh tentang konsep kedaulatan, walaupun dalam perkembangannya kekukuhan itu mulai berkurang seiring eksistensi ASEAN Community nantinya. Sebagaimana diketahui, dengan eksistensi ASC maka negara-negara ASEAN “menyerahkan” beberapa bagian dari kedaulatannya kepada ASEAN Community. Sedangkan di sisi lain, terdapat sejumlah negara ASEAN yang menganggap kepentingan nasionalnya akan terganggu apabila ada negara lainnya yang secara de facto menjadi pemimpin ASEAN berdasarkan alasan sejarah, luas wilayah dan modalitas politik. Negara-negara itu menakutkan adanya dominasi terhadap kepentingan mereka dari negara yang lebih besar, sehingga negara-negara tersebut merasa nyaman merangkul kekuatan ekstra kawasan untuk mengamankan kepentingannya.
Dikaitkan dengan kerjasama maritim ASEAN, pertemuan AMF pertama di Surabaya pada 28-29 Juli 2010 telah menyepakati tiga agenda kerjasama yaitu connectivity, understanding maritime security dan search and rescue. Sedangkan dalam ADMM-Plus di Hanoi pada 12 Oktober 2010, telah menyepakati kerjasama keamanan maritim. Begitu pula dengan ARF SOM di tempat yang sama pada 20 Mei 2010, negara-negara ASEAN dan mitranya dalam ARF bersepakat pula melaksanakan kerjasama keamanan maritim.
Interseksi kerjasama maritim dalam bingkai ASEAN tersebut apabila dicermati merupakan tantangan struktural pula yang diciptakan oleh ASEAN sendiri. Adanya kendala struktural menandakan bahwa implementasi kerjasama maritim yang saling berpotongan bukan hal yang mudah. Tentu menjadi pertanyaan mengapa ASEAN secara sadar turut berkontribusi menambah tantangan struktural tersebut.
Apabila dicermati, dari 1967 hingga saat ini ASEAN cenderung akomodatif terhadap peran kekuatan ekstra kawasan di Asia Tenggara. Pada awalnya peran kekuatan ekstra kawasan tidak lepas dari kondisi Perang Dingin yang melanda dunia, yang mana secara de facto lima negara pendiri ASEAN “berpihak” kepada Blok Barat. Karena keberpihakan itu, Indonesia sebagai pemimpin de facto ASEAN selama era Perang Dingin mengakomodasi kehadiran kekuatan ekstra kawasan di Asia Tenggara, sekaligus untuk mengurangi kecurigaan negara-negara ASEAN lainnya terhadap ambisi regional Indonesia sebagaimana terlihat sebelum 1967.
Singkatnya, struktur penataan keamanan kawasan Asia Tenggara bersifat kompleks dan saling berpotongan. Tidak ada suatu organisasi kawasan yang mampu memainkan peran secara dominan sebagaimana halnya di Eropa, meskipun di Eropa juga terjadi interseksi antar beberapa rezim keamanan kawasan, misalnya antara NATO, Uni Eropa dan Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE). Tantangan struktural seperti inilah yang dihadapi oleh Indonesia dalam menata dan mengawal kerjasama maritim ASEAN agar bisa berada dalam kerangka ASEAN. Kerangka ASEAN yang dimaksud adalah kerangka yang mampu mengakomodasi kepentingan nasional Indonesia, sebab ASEAN adalah proyeksi dari kepentingan nasional Indonesia di kawasan Asia Tenggara.
4. Sikap Indonesia
Sebagai negara yang menduduki dua pertiga kawasan Asia Tenggara, Indonesia sudah sepantasnya menjadi pemain terkemuka dalam kerjasama keamanan maritim di Asia Tenggara. Indonesia juga harus menjadi pihak yang paling banyak meraih keuntungan dari kerjasama tersebut. Namun mengacu pada uraian sebelumnya, konstruksi kerjasama maritim ASEAN yang kompleks menciptakan tantangan struktural untuk meraih keuntungan secara optimal. Terkait dengan kondisi tersebut, terdapat beberapa hal yang harus disikapi oleh Indonesia.
Pertama, penyamaan sikap. Secara internal, instansi-instansi pemerintah di Indonesia yang terkait dengan agenda kerjasama keamanan maritim ASEAN perlu menyamakan persepsi tentang kepentingan Indonesia dalam konteks kerjasama tersebut. Selama ini sebagaimana layaknya manajemen keamanan maritim Indonesia sendiri, ego sektoral masih mengedepan dalam sikap instansi-instansi pemerintah terkait dengan kerjasama tersebut. Semua instansi ingin memajukan agendanya agar menjadi agenda di ASEAN tanpa memperhatikan kepentingan nasional secara keseluruhan.
Kondisi demikian utamanya karena tidak adanya tuntunan dari pemerintah, khususnya dalam bentuk strategi maritim nasional dan strategi keamanan maritim nasional. Tanpa adanya strategi maritim nasional dan strategi keamanan maritim nasional, sulit bagi Indonesia untuk meraih keuntungan sebesar-besarnya lewat kerjasama keamanan maritim ASEAN. Sebab tidak ada kesamaan persepsi dan tindakan antar berbagai instansi pemerintah yang berbeda dalam konteks agenda Indonesia di forum ASEAN.
Salah satu pertanyaan kritis yang harus diajukan adalah apakah sikap Indonesia terhadap agenda-agenda kerjasama keamanan maritim dalam forum yang berbeda tersebut selama sama dan sebangun? Jangan sampai sikap yang dibawa ke ARF misalnya berbeda dengan sikap yang dibawa ke ADMM/ADMM Plus, padahal agenda kerjasamanya sama dan sebangun.
Kedua, penyederhanaan konstruksi kerjasama maritim di Asia Tenggara. Kerjasama maritim di kawasan, termasuk di dalamnya kerjasama keamanan maritim, sangat jelas saling berpotongan satu sama lain. Agenda-agenda kerjasama keamanan maritim yang dikembangkan oleh AMF, ADMM/ADDM Plus dan ARF pada dasarnya berkutat pada isu-isu yang sama. Perbedaan secara substansial boleh dikatakan tidak ada, yang berbeda hanya pada berapa banyak aktor yang terlibat.
Terkait dengan hal tersebut, Indonesia sebaiknya perlu menggagas penyederhanaan konstruksi kerjasama maritim di kawasan ini. Meskipun keanggotaan AMF, ADMM/ADMM Plus dan ARF tidak sama, tetapi agenda kerjasama maritim yang ada dalam bingkai ASEAN perlu untuk disederhanakan. Singkatnya, dibutuhkan adanya peleburan agenda kerjasama maritim ASEAN yang berada dalam bingkai AMF, ADMM/ADMM Plus dan ARF.
Fusi tersebut bukan berarti menghilangkan AMF, ADMM/ADMM Plus dan ARF, tetapi lebih pada peleburan agenda kerjasama keamanan maritim yang dilaksanakan oleh ketiga forum itu. Dengan peleburan itu, redundancy dalam agenda kerjasama maritim ASEAN dapat dihilangkan sekaligus menciptakan efisiensi. Melalui fusi itu, terjadi penyederhanaan konstruksi kerjasama maritim di Asia Tenggara.
Ketiga, penataan kembali arsitektur keamanan kawasan. Arsitektur keamanan kawasan Asia Tenggara saat ini kurang mewadahi kepentingan negara-negara kawasan, sebab arsitektur itu memberikan peluang yang besar bagi kekuatan ekstra kawasan untuk turut campur dalam urusan internal ASEAN. Oleh karena itu, dari perspektif kepentingan nasional Indonesia perlu dilakukan penataan kembali arsitektur tersebut agar menciptakan kemandirian keamanan kawasan. Dengan demikian, ASEAN sepenuhnya dapat berfungsi sebagai organisasi keamanan kawasan sebagaimana diamanatkan oleh Bab VIII Piagam PBB.
Penataan itu disadari tidak mudah mengingat masih tingginya rasa saling tidak percaya antar negara ASEAN. Selain itu, eksistensi kekuatan ekstra kawasan yang diakomodasi oleh beberapa negara ASEAN pula menjadi tantangan berikutnya. Namun demikian, penataan tersebut adalah sebuah keniscayaan walaupun bersifat jangka menengah. Sebagai langkah awal penataan, peran ASEAN High Council dapat diberdayakan untuk menengahi konflik antar negara ASEAN yang tidak dapat diselesaikan secara bilateral.
Pada waktu yang bersamaan, negara-negara ASEAN perlu membicarakan kembali kehadiran militer asing di kawasan Asia Tenggara yang dapat dilihat dari eksistensi pangkalan militer dan atau fasilitas militer yang disiapkan bagi mereka oleh beberapa negara ASEAN. Isu pangkalan militer asing sesungguhnya telah diangkat sejak ASEAN berdiri pada 1967 dan terus bergema hingga 1980-an. Sayangnya, pasca Perang Dingin yang sebenarnya kondusif bagi peninjauan kembali eksistensi pangkalan militer tersebut, justru isu ini kian tenggelam oleh isu-isu lainnya.
Arsitektur keamanan kawasan Asia Tenggara yang minim dari intervensi kekuatan ekstra kawasan akan memberikan peluang besar bagi Indonesia untuk memainkan peran sebagai pemimpin de facto ASEAN. Dengan menjadi pemimpin de facto ASEAN, berarti tersedia ruang yang luas bagi Indonesia untuk memproyeksikan kepentingan nasionalnya ke dalam ASEAN. Proyeksi kepentingan nasional tersebut sangat wajar karena status Indonesia sebagai negara terbesar di kawasan ini.
5. Penutup
Kerjasama maritim ASEAN yang digagas oleh Indonesia tentu saja harus menjadikan Indonesia sebagai aktor yang paling banyak meraih keuntungan dari kerjasama tersebut. Untuk bisa mencapai tujuan tersebut, Indonesia menghadapi tantangan struktural yang inheren dalam keamanan kawasan Asia Tenggara. Terkait dengan itu, Indonesia perlu bersikap agar kepentingan nasionalnya dapat terwadahi dalam ASEAN. Solusi terhadap tantangan struktur tersebut harus berjangka menengah, sebab tidak mudah untuk menata kembali arsitektur keamanan kawasan dalam waktu singkat yang sesuai dengan kepentingan nasional Indonesia.
