Redefinisi Keamanan, Dokumentasi Keamanan Nasional, Kepentingan Nasional dan Strategi Nasional

REDEFINISI KEAMANAN, DOKUMENTASI KEAMANAN NASIONAL, KEPENTINGAN NASIONAL

DAN  STRATEGI NASIONAL

Oleh : Budiman Djoko Said *

Pendahuluan

Dengan berakhirnya perang dunia ke-II, konsep dan studi keamanan dunia atau studi keamanan internasional bahkan studi pertahanan nasional relatif disamakan dengan studi penggunaan kekuatan militer (use of forces) antar negara dan fokus kepada peperangan besar. Refleksinya arti keamanan internasional ditujukan (fokus) pada integritas teritorial suatu negara bangsa dan konsekuensi buruk terhadap integritas ini adalah perang antar negara, khususnya negara-negara besar.[1] Konsep keamanan terbarukan berkembang untuk menjawab pertanyaan apa dan siapa yang harus diamankan, bentuk alami ancaman internasional, dan respons bagaimana untuk mengontrol ancaman ini. Liputannya bisa saja berbentuk inkorporasi, interalia, berbagai tipikal aktor (misal keamanan manusia), berbagai tipikal ancaman (misal keamanan lingkungan) dan berbagai tipikal respons; seperti aksi kolektif non-militer.

Sedemikian kompleknya isu keamanan di awal milenium ini — sedikit saja muncul kekurang nyamanan langsung ditujukan pada keamanan, tidak peduli seperti apa bentuk dan perilaku yang kurang nyaman tersebut. Arti keamanan sendiri yang awalnya masih samar-samar, sepertinya memperoleh kesempatan meliput apa saja yang kurang nyaman dan keamanan menjadi identik dengan ancaman. Perkembangan yang dahsyat dari orde politik dunia, teknologi dan strategi keamanan nasional serta merta merubah persepsi keamanan itu sendiri. Di akhir perang dingin, mendadak isu keamanan mampu menyedot perhatian begitu besar utamanya bagi pakar hubungan internasional. Bergesernya persepsi keamanan, sebagian (mungkin) disebabkan oleh tumbuhnya orde dunia baru dan “ditinggalkannya” sistem bi-polar menuju uni-polar. Diperlukan pendalaman dan analisis ulang dari sisi sejarah perkembangan keamanan, politik, etimologik dan pandangan semantik — untuk lebih memahami pengertian ancaman, definisi dan muatan arti ancaman dalam rangka mempertajam studi tentang struktur keamanan. Dimengertinya bentuk keamanan dan ancaman sebagai indikator “ketidakamanan” (dan ketidaknyamanan, pen) memperbaiki kompetensi, kesanggupan pakar sosial dan pengambil kebijakan nasional untuk menghadapi tantangan perbedaan dan pergeseran artian keamanan ini. Perkembangan definisi keamanan akan mengerucut ke pengertian keamanan kooperatif. Format keamanan ini sesungguhnya meliput keamanan internasional (tradisional) yang mengandung arti keamanan kolektif, pertahanan kolektif dan ditambah dua elemen baru yakni keamanan individual dan proyeksi stabilitas.[2]

Isu keamanan bagi masyarakat lebih mencuat keluar dalam format strategik yakni tampilnya keamanan nasional (strategi) yang terdokumentasikan serta perlu dipahami benar-benar oleh pemimpin strategik dan negarawan.[3] Sedangkan isu keamanan nasional memerlukan pemahaman yang berbasis isu kepentingan nasional. Sedemikian pentingnya kedua isu tersebut, sehingga setiap elit nasional hampir pasti akan mengatakan — komitmen mempertahankan kepentingan nasional (to die for) dan melaksanakan strategi nasional (and die hard)[4], dengan kata lain politik nasional sama dengan politik menjamin tercapainya kepentingan nasional. Atau komit berbangsa dan bernegara lebih difokuskan untuk mempertahankan kepentingan nasional dan melaksanakan strategi-strategi nasional (atau strategi keamanan nasional)[5]. Mudah mudahan makalah ini bisa menjelajahi isyarat-isyarat yang dikemukakan di atas.

Dokumentasi  Strategi dan Pemahamannya

Kata “strategi”, bisa digunakan dalam berbagai varian konteks. Misal strategi bisnis, strategi pelatihan, strategi finansial dan strategi riset nasional, dll.[6] Seringkali definisi strategi relatif disamakan artinya bahkan digunakan sebaliknya dengan kebijakan — komunitas non militer lebih suka menyebutnya kebijakan, sebaliknya militer lebih suka menyebutnya strategi. Umumnya banyak orang berpendapat pengertian strategi dengan kebijakan relatif sama, meski sebenarnya berbeda sedikit, periksa penggal gambar sebagai contoh di bawah ini.

Hint: Gambar diambilkan dari buku-buku karangan Geofferey Till, pakar kemaritiman dan ke Angkatan Lautan  dari King College, Inggris. Perhatikan, Till menempatkan posisi policy superior dibandingkan strategy — jadi strategi akan merujuk pada “policy”. Perhatikan juga bahwa maritime policy berada di bawah kontrol economic policy, karena maritim akan memberikan sumbangan terhadap economics well-beings, dan defence policy di bawah kontrol foreign policy, cukup beralasan mengingat kontrol penggunaan kekuatan militer untuk detterent berbasis saran strategi diplomatik.

Organisasi dipastikan mengembangkan dirinya dengan basis misi atau goal yang merujuk (dan konsisten) visi masa depannya, setelah memprediksi posisi organisasi dimasa mendatang, dan berhitung serta menilai sumber daya (yang langka) yang diperlukan. Analog dengan negara sebagai struktur organisasi yang lebih kompleks dan besar, dengan visi nasional yang tercermin dalam tujuan nasional yang mendasar (fundamental national goal’s) dan diturunkan ke dalam obyektif kepentingan nasional sebagai tujuan nasionalnya. Strategi adalah konsep kepemimpinan nasional untuk menggunakan sumber daya nasional (termasuk otoritas dan kewenangan) yang ada untuk melaksanakan kontrol terhadap lingkungan dan lokasi geografis untuk mencapai obyektif (ends) sesuai keinginan “kebijakan” (dalam muatan strategi) yang telah ditentukan.[7] Strategi menjamin direksi penggunaan koersif ataupun persuasif untuk mencapai obyektif yang telah ditetapkan. Direksi ini secara alami adalah proaktif dan bukan prediktif. Strategi berasumsi sementara situasi mendatang tidak dapat diprediksi, namun lingkungan strategik masih bisa dipelajari dan diperhitungkan. Untuk derajad tertentu bisa saja diantisipasi dan dimanipulasi. Hanya dengan analisis yang lengkap dan dalam, dapat diprediksi kecenderungannya, peluang isu, dan identifikasi ancaman serta pengaruh, dampak dan risikonya untuk mempertajam pilihan yang harus dilakukan negara.

Cara (ways), sumber daya nasional (means) dan obyektifnya (ends) akan menjadi parameter-parameter yang saling terkait dalam proses melaksanakan visi dan misinya —interaksi ketiga parameter disebut strategi. Rangkuman isu means, ways dan ends sewajarnya menjadi pengetahuan sangat mendasar bagi elit pimpinan nasional baik sipil maupun militer di negara manapun. Strategi sebagai ways, benar-benar merupakan wujud ketrampilan (craft) yang tinggi untuk menghubungkan ends dan means,  dengan means yang sangat terbatas dan ends yang bisa saja berujud banyak (multiple objectives).[8] Demonstrasi suatu strategi bisa saja muncul dalam dua (2) kategori strategi yakni deklaratori, aktual atau ideal.[9] Kondisi terakhir aktual atau ideal boleh dibilang sangat sulit mengingat perlunya prasyarat (if only if) kecukupan sumber daya. Strategi ideal adalah strategi yang  terpilih mengingat kesanggupan aksesnya terhadap sumber daya tak terbatas — cocok sebatas teks buku dan sulit dihadapkan dengan realitas.[10] Strategi deklaratori bisa saja strategi yang benar-benar di lakukan negara (atau bisa saja yang tidak dilakukan).[11] Strategi deklaratori bisa saja tertutup atau “konfidensial” lebih sering muncul sepenggal–sepenggal dalam bentuk ungkapan atau pernyataan elit pimpinan nasional. Konsep sangat sederhana ini setidak-tidaknya mudah dipahami oleh elit nasional (eksekutif, legislatif, dan judisial) dan negarawan berikut logika pengembangan strategi yang  sangatlah mutlak dan penting bagi keamanan nasional pada waktu damai dan perang. Pengembangan pemahaman strategi nasional yang dirancang dengan obyektif fisik yang dapat dicapai serta menjamin kondisi keamanan tertentu dalam sistem internasional yang akan ditemui nantinya. Keamanan nasional dan kelembagaan keamanan serta dokumentasinya menjadi bagian keprihatinan yang siginifikan di abad 21 ini.

Negara tentunya memiliki strategi nasional yang beragam yang telah terdokumentasikan dan diklasifikasikan rahasia.[12] Seringkali strategi yang berkaitan dengan keamanan nasional, bisa saja terbuka (meskipun sedikit ~ konsumsi publik dan demokrasi) atau tidak. Misalnya strategi diplomasi, politik luar negeri maupun keamanan dalam negeri atau strategi yang lebih khusus seperti strategi militer nasional dengan konten pembangunan kekuatan militer dan pengembangan peran, misi mendatang dan petunjuk umum atau strategi khusus perlawanan terorisme tidak harus selalu tertata dalam satu definitif dokumen.[13]Klasifikasi yang terbuka akan lebih banyak ditampilkan dalam pidato atau penjelasan penjabat terkait, testimoni pejabat di depan Parlemen, atau konferensi di depan wartawan. Mengulas balik awal berkembangnya teori strategi (Clausewitz menyebutnya sebagai “policy”) sebagaimana diungkap Laksamana Henry Eccles…bagaimana mengerahkan semua elemen/instrumen kekuatan nasional untuk mendukung atau mencapai objektif kepentingan nasional.[14] Instrumen kekuatan nasional yang diberdayakan sebagai strategi elemen kekuatan nasional— adalah strategi ekonomi nasional, strategi militer nasional, dan seterusnya (dalam format tradisional ~ yang sangat mendasar), seperti gambar di bawah ini[15] :

Hint: Perhatikan dalam gambar instrumen kekuatan nasional yang terpilih adalah ekonomi, psychological, politik dan militer. Masalah besarnya adalah perlunya kehadiran pemimpin yang berkarakter untuk meng”orkestrakan” semua strategi tersebut agar kapabel mengoptimalkan obyektif kepentingan nasional—sehingga semua pemangku strategi-strategi nasional tersebut fokus dan mengarah menuju tercapainya obyektif kepentingan nasional.

Strategi-strategi elemen kekuatan nasional tersebut, diangkut dengan kendaraan besar yang disebut strategi nasional atau strategi keamanan nasional (bisa dibaca keamanan nasional saja) menuju tercapainya obyektif kepentingan nasional (ujung arah panah, tidak digambarkan). Beberapa alasan yang menunjukkan betapa pentingnya keamanan nasional, dan melembagakan strategi nasional dalam wadah strategi keamanan nasional serta mendokumentasikannya dalam domain publik, adalah:

1.  Strategi keamanan nasional ini sangat berperan sebagai  basis “ kontruksi besar ”[16] (grand design) kementerian atau departemen pemerintahan (juga legislatif dan judisial) dan memberikan keyakinan (hadirnya) “pendekatan” atau “intensi” menuju “sesuatu” yang telah menjadi konsensus bersama tentang substansi area keamanan nasional dan menjadi fokus elit nasional baik sipil maupun militer serta selalu berorientasi keluar (outward looking). Keamananan nasional dikaitkan dalam strategi nasional adalah sebagai … dokumen yang menyatukan semua strategi elemen kekuatan nasional bagi elit eksekutif…didesain untuk menciptakan konsensus internal bagi kepentingan strategi luar negeri, pertahanan, militer, ekonomik, diplomatik dan kebijakan keamananan domestik (kamdagri ~ homeland security).[17] Cara-cara ini yang lebih kuat dan efektif untuk mengikat para pemangku strategi kekuatan nasional (pemimpin kementrian atau departemen) berpikir sinergik dan terkoordinasi dalam menjalankan strategi masing-masing kementerian atau departemen.[18]

2.  Substansi stategi-strategi ini berfungsi sebagai blok “masukan” bagi penyelenggara legislatif, khususnya berfungsi sebagai alat kontrol sekaligus pemersatu kegiatan. Lebih spesifik lagi dapat digunakan guna memilah dan memilih prioritas (kriteria) kegiatan nasional (pemerintah) maupun evaluasinya serta alokasi penggunaan sumber daya dan dana nasional (elemen means) ~ memfasilitasi otorisasi fiskal dan penggunaan yang sepatutnya. Konsep ini bisa dibantu dan diterjemahkan oleh staf yang ada di lembaga legislatif dengan program engineeringnya. Dampaknya legislatif akan semakin lebih memahami (dengan mengontrol program-program) apa “ maunya ” masing-masing pemangku strategi elemen kekuatan nasional (eksekutif) atau para menteri .

3.  Dokumentasi ini dapat digunakan sebagai “perangkat” komunikasi strategik bagi pemirsa domestik maupun manca negara, termasuk pemirsa domestik adalah konstituen demokratik. Pemirsa luar negeri adalah aktor internasional baik aktor negara bangsa maupun entiti lainnya yang boleh jadi berperan sebagai pengancam keamanan nasional dan patut dipertimbangkan dalam muatan dokumentasi yang dikembangkan.

Bagi Alexander George, ketiga hal tersebut dapat disebut sebagai alat bantu proses (pendekatan) analitis “policy making“ (atau “strategy making“) dan menjamin peluang untuk sukses bagi elite nasional baik sipil maupun militer. Alasan George ^[19]: [1] memberikan informasi keputusan yang cukup memadai untuk melakukan analisis, [2] memfasilitasi identifikasi pembuatan dan nilai strategik aktor lainnya berikut kepentingan serta meyakinkan bahwa obyektif kepentingan nasional sendiri akan di pandu oleh nilai dan kepentingan yang ada di dalamnya, [3] menjamin bentangan yang cukup luas berbagai-bagai opsi dalam turunan strategi di bawahnya berikut “risiko” yang ada sehingga menghasilkan alternatif (dari sekian opsi) yang optimal, [4] menjamin pertimbangan yang lebih saksama terhadap setiap “opsi” yang akan dilakukan, [5] kemauan untuk selalu menerima bahwa strategi dan kebijakan bukanlah bentuk warisan dan keharusan belajar dari pengalaman yang ada. Kesimpulan sementara sesi adalah betapa besarnya peran (kehadiran) kepentingan nasional dan strategi keamanan nasional sebagai basis arsitektur besar dan roh terbangunnya kelembagaan.

Komitmen kepentingan nasional dan pelaksanaan strategi nasional

Mahasiswa hubungan internasional biasanya akan dimabukkan oleh konsep kepentingan nasional, meskipun definisinya amatlah begitu jelas (clear), tegas (crisp), dan obyektif, yakni…apa saja yang terbaik bagi bangsa keseluruhannya dimata internasional.[20] Kepentingan nasional ini akan tergores dalam kalbu setiap profesi diplomatik maupun militer dan memandu kearah formulasi strategi nasional dan membuat kalkulus kekuatan (pertahanan nasional, utamanya) militer yang diperlukan. Strategi-strategi nasional tersebut  akan bergabung menjadi satu dalam suatu strategi yang disebut strategi keamanan nasional. Liotta menyimpulkan bahwa definisi kepentingan nasional adalah kalimat yang halus dan lembut.

Sedemikian halusnya sehinggga setiap aktor harus bisa memahami apa sebenarnya kepentingan nasional yang ada dalam benak aktor lainnya, agar tidak terjadi ketersinggungan yang bisa berkembang memburuk antar aktor. Umumnya kepentingan nasional (substansinya) dapat diterjemahkan sebagai: elemen militer yang akan menjaga keutuhan dan integrasi teritorialnya, elemen politik nasional yang akan menjaga dan mendukung nilai kemerdekaan, hak individual, aturan main/hukum (rule of law), dan kelembagaan demokrasi serta elemen ekonomi nasional yang akan menjamin kesejahteraan bangsa, terkoordinasinya ekonomi makro, dan praktek pasar bebas (periksa juga tabel Nuchterlein di bawah ini).[21]Masuknya isu keamanan manusia (human security) dekade ini dalam arena “kepentingan nasional” dan di tambah ancaman non-tradisional seperti: terorisme, organisasi kriminal, penyelundupan obat-obatan terlarang dan konflik ethnik yang sudah bergandengan mesra dengan seabreg “tantangan keamanan” seperti pertumbuhan penduduk, kecenderungan lingkungan, penolakan HAM, dan laju kemiskinan yang telah melipat ekonomik menjadi stagnasi, instabilitas sosial, serta atribut “ negara gagal ”—memunculkan juga seabreg kumpulan masalah besar yang mulai muncul.

Kumpulan masalah baru ini tentunya memerlukan penataan dan pemikiran ulang “kepentingan nasional”. Ujung-ujungnya diperlukan pernyataan (status), definisi, dan sangatlah diharapkan sekali ada kemauan mempertahankan kepentingan nasional (komitmen) sebagai strategi nasional/public.[22]Membuat pernyataan, mendefinisikan ulang, dan mempertahankan kepentingan nasional akan mendemonstrasikan komitmen proses berdemokrasi khususnya jati diri suatu bangsa dan menjelaskan mengapa suatu negara selalu berperan mengejar suatu “ends” strategi keamanan nasional yang tidak lain adalah obyektif dari setiap substansi kepentingan nasional yang selalu dipromosikan keluar—konkritnya adalah upaya yang lebih dari sekedar mempertahankan diri, tegasnya bersedia “ mati untuk itu” (to die for). Robin H Dorff[23]  menyatakan;

…The behaviour of a nation state is rooted in the pursuit, protection, and promotion of its interest. So if one can identify accurately the  interest of the state, one should be able to understand much of its behaviour vis-a-vis other states and ators in the international systems. Most analysts begin with this notion that nation-state  have basic fundamental  interest that underlie their behaviour. They are most often reffered to as national interest.

Kepentingan nasional bisa digunakan sebagai perangkat pengambilan keputusan nasional, yakni dipasangkan setiap muatan kepentingan dengan empat kategori per masing-masing muatannya (survival, vital, major, dan peripheral), akan sangat membantu pengambilan keputusan nasional untuk memutuskan, periksa tabel di bawah ini[24]:

Tabel Nuchterlein

Hint: Sebagai tabel keputusan—misal defense of homeland ditetapkan sebagai survival,maka sulit untuk berkompromi apabila ada aktor yang melanggar kedaulatan atau mengambil alih hak atas wilayah, itulah kegunaan kriteria survival, lain lagi dengan major atau vital bisa saja sedikit dikompromikan. Defense of homeland bisa dipecah dalam dua (2) bagian yang memiliki kriteria keputusan yang signifikan  berbeda,yakni National Defense dan Homeland Defense atau Homeland Security (Kamtibmas). Dibedakan dua (2) isu ini akan effisien sekali mengingat penyebab perbedaan adalah dua (2) perilaku yang berbeda, satunya akan mengancam tercapainya obyektif kepentingan nasional (survival), satunya degradasi (akan mengancam tercapainya obyektif kepentingan nasional namun dalam katagori selain  survival).

Mencermati tabel keputusan berbasis kepentingan nasional sepantasnya kepentingan nasional yang sudah terdokumentasikan menjadi pemersatu semua instrumen (baca strategi) kekuatan nasional untuk bersinergi. Tanpa promosi keluar rasanya jati diri suatu bangsa belumlah menonjol kuat dan perlu diketahui bahwa jati diri bukanlah sekedar perilaku suatu bangsa secara umum. Jati diri lebih tepat dan mengarah kepada seberapa kuatnya komitmen untuk mempertahankan kepentingan nasional di tengah isu keamanan internasional[25], berasumsi  substansi kepentingan nasional telah terdokumentasikan di lingkungan eksekutif, legislatif dan judikatif tentunya.

Bukankah Clausewitz telah menyumbangkan pendekatan hadirnya kepentingan nasional, dengan alasan bahwa semua negara harus memiliki motivasi kuat untuk tetap hidup layak serta sejahtera melalui kepentingan nasionalnya. Konsekuensi untuk mempertahankan dan menjamin semuanya itu tentu saja ada harus ada kesiapan berperang. Pernyataan untuk tetap hidup layak serta sejahtera itulah landasan dan alasan mengejar obyektif kepentingan nasional. Hans Morgenthau lebih tegas lagi mendefinisikan kepentingan nasional dengan mengajarkan rakyat Amerika bahwa mereka harus dipersenjatai kuat melawan Axis dan Uni Soviet mengingat merekalah sebenarnya pengancam kepentingan nasional ~ kesimpulannya ancaman diperhitungkan relatif terhadap proses menuju tercapai tidaknya obyektif kepentingan nasional. Cukup jelas rasionalisasi definisi ini bahwa ancaman nasional relatif diperhitungkan terhadap “kelangsungan hidup “ (survival) kepentingan nasional ~ atau suatu ancaman untuk mengagalkan strategi keamanan nasional. Rasionalisasinya Menhanlah yang paling bertanggung jawab versus isu keamanan nasional. Kategori ancaman tidak langsung terhadap tercapainya obyektif kepentingan nasional di degradasikan sebagai ancaman dalam negeri (domestic affairs) atau homeland security dan yang ini laik ditangani Menteri dalam negeri (bukan Menhan) dengan perangkatnya adalah Polisi.

Konsep seperti ini barangkali akan mempertajam efektivitas dan mengurangi tumpang tindihnya peran dan fungsi aparat keamanan suatu negara. Morgenthau secara tidak langsung telah meletakkan dasar pemahaman bahwa untuk mengejar obyektif kepentingan nasional sangatlah diperlukan kekuatan (detterent power) lebih dari sekedar kekuasaan ~ militer. Sepantasnya untuk mempromosikan dan mengejar obyektif kepentingan nasional, sekurang-kurangnya strategi politik luar negeri atau diplomasi dan militer serta ekonomi nasional (memilih PEM, sebagai pilihan tradisional dan paling sedikit) berorkestra sinergik dalam kontrol strategi keamanan nasional untuk melakukan “penangkalan” terhadap aktor tertentu. Di sinilah pentingnya kehadiran “dirigen” strategi keamanan nasional ~ WanKamNas. Konsep ini juga merasionalisasikan bahwa suatu negara tidak dapat semena-mena melakukan ekspansi keluar dalam rangka promosi kepentingan nasional — tentunya negara dinegasikan untuk membentuk dirinya sebagai kekuatan imperialis.[26]

Keamanan tradisional

Pengertian keamanan tradisional berkembang dari pendekatan teori sistem internasional  dan politik (hubungan internasional). Beranjak dari anggapan bahwa selama ini ancaman militer merupakan bentuk ketidakamanan yang sangat mendasar — common security (atau common insecurity, pen)? Anggapan aman tidaknya suatu negara tergantung kapabel atau tidaknya negara tersebut meniadakan  ancaman militer—mashab studi keamanan hanya mempelajari ancaman, kontrol dan penggunaan militer. Akibatnya perdebatan, diskusi tentang keamanan hanya bicara tentang materi itu saja, hal ini terjadi selama era perang dingin. Era pasca perang dingin, konsep keamanan bergeser dan mencari bentukan baru — dicermati lebih sebagai manajemen konflik, dan mencoba  lebih mendekati kepada format kooperatif. Bukan saja format kooperatif, namun juga kepada menafikan “rivalitas” (military rivalry) militer dan mengurangi bobot diskusi tentang materi militer. Konsep baru diperkenalkan mula-mula oleh komisi Palme tahun 1982. Palme dkk, dalam laporannya berjudul “Common security: Blue Print For Survival” a,l menyebutkan …

A more effective way to ensure security is to create a positive process that can lead to peace and disarmament  . . .  Acceptance of common security as the organising principle for efforts to reduce the risk of war, limit war, and move towards disarmament means, in principle, that cooperation will replace confrontation in resolving conflicts of interest[27]. 

Konsep ini berasumsi bahwa keamanan unilateral sudah tidak begitu efektif lagi, disebabkan negara bangsa sudah mulai memperlihatkan saling ketergantungannya dibidang politik, ekonomi dan militer. Kepentingan definisi keamanan secara umum (common security) ini berpotensi menggabungkan ide para idealis dan realis[28] dalam rangka mencoba menghindari kompetisi yang tidak menghasilkan buah manfaat apapun juga. Perkembangan definisi dan muatan keamanan sudah berkembang pesat dan semakin kompleks dan belakangan definisi ini berkonotasi dengan keamanan kooperatif (cooperative security). Di-Inggris konotasi ini dikembangkan oleh Stan Windass dan Eric Grove,dan diaplikasikan di-Eropah. Laporan usaha mereka selama 3 tahun membangun konsensus diantara pemerintah, para pakar, dan senior militer NATO—berhasil mendefinisikan keamanan kooperatif sebagai:

”a relationship between antagonists, not between allies. Although they are antagonists both sides nevertheless share significant areas of common interest: (1) in avoiding war, and especially nuclear war; and (2) in reducing the level of their military expenditure to the minimum needed for security.”

Namun definisi dan muatan keamanan tetaplah samar-samar dan terdefinisi relatif berbeda satu sama lain—menimbulkan pengertian yang kabur, samar-samar, serta semakin tidak memperjelas pengertian keamanan sendiri. Beda persepsi ini sangat tajam terjadi pada era perang dingin dimana definisi keamanan seringkali dikritisasi sangat sempit bukan hanya memuat aspek keamanan, dan berkonsentrasi pada isu militer saja dan akhirnya memberikan kesimpulan bahwa keamanan nasional (national security) identik dan sama dengan keamanan suatu negara (security of the state)[29]. Dalam perjalanan sejarah persepsi setiap bangsa dan Negara terhadap isu keamanan berubah, relatif terhadap persepsi politiknya dan struktur negara dalam tatanan orde dunia baru…dan perubahan tipikal ancaman baru à ancaman asimetrik dan simetrik[30]. Konsep tipikal ancaman baru ini menjadi perdebatan hangat para pemikir/mashab keamanan. Mereka berusaha dan mencoba mempertajam dan mempersempit artian keamanan agar mudah diterima semua pihak.

Meski perdebatan tentang keamanan tetap menjadi agenda pokoknya, nampaknya muatan sudah berkembang pada materi pendalaman dan pelebaran muatan keamanan itu sendiri. Sebaliknya pasca perang dingin, pengertian keamanan dikritisasi semakin ekpansif dan bahkan mengikutsertakan hampir semua aspek keamanan kehidupan manusia dan keamanan sosial ~ sulit mengontrolnya sebagai realita dilapangan. Meski beralasan bahwa ekspansi tersebut dalam rangka memperjelas pengertian keamanan itu sendiri à justru sebaliknya malah semakin mengaburkan artian keamanan itu sendiri. Pendekatan historik diatas menjelaskan pengertian keamanan — sehingga perumusan ulang definisi keamanan dapat ditinjau dari tiga pendekatan utama, yakni:

Pertama, pendekatan tradisional yang bercirikan periode sebelum dan selama perang dingin. Pendekatan seperti ini sering dikritisasi karena sangat menyempit kepada liputan semua aspek keamanan dan lebih berkonsentrasi pada isu ancaman militer saja, serta lebih kuat kecenderungannya menganalogkan keamanan nasional identik dengan keamanan negara.

Kedua, kontras seusai perang dingin yang menyatakan bahwa keamanan dikritisasi justru menjadi semakin ekspansif dan semakin banyak melibatkan semua aspek kehidupan manusia sebagai unsur isu keamanan. Paradigma baru seperti ini, memberikan dampak bahwa bidang studi keamanan semakin banyak (untuk) harus menjelaskan dan membagi-bagi lapangan studi (field study) keamanan sendiri — justru dirasakan menjadi semakin kompleks, paradoks kalau boleh dikatakan, justru semakin mengaburkan (malah membingungkan, pen) artian keamanan sendiri. Ketiga, pendekatan rasional lebih kepada semakin melebarnya pengertian  keamanan itu sendiri, dan pendalaman bentuk ancaman—perubahan besar-besaran perilaku ancaman dan perilaku keamanan itu sendiri.Pendekatan ketiga ini sepertinya menyimpulkan bahwa semua muatan pendekatan pertama dan kedua serta ketiga relatif bisa dijadikan satu “kotak” besar pengertian.

Ragam keamanan dan pengertiannya

Dua kelompok besar telah mencermati arti keamanan. Pertama adalah  kelompok yang mengartikan dan meyakinkan definisi keamanan berbasiskan definisi final yang telah direkomendasikan. Kedua adalah kelompok yang mencermati bahwa ada ketidakkonsistensian pengertian yang didefinisikan sebelumnya, baik dilihat dari kacamata “kekuatan yang  menjelaskannya” dan mencermati kekurangan fitur yang dibutuhkan per setiap definisi yang diungkapkan[31]. Bernard Brodie diawal pengertian keamanan setengah abad lalu, menyimpulkan keamanan merupakan hasil tarik menarik (trade-off) antara keamanan nasional dan nilai penting lainnya dibidang ekonomi, kesejahteraan, stabilitas dan kemerdekaan individual.

Kondisi ini diuntungkan dengan perhatian para pakar hubungan internasional yang terfokus kepada urusan keamanan nasional dan urusan dalam negeri (domestic affairs) pada saat Bernard Broodie menulis konsep ini. Pak Bernard menginginkan untuk mencapai obyektif keamanan nasional harus didukung oleh konsep militer dan konsep pakar non militer. Militer dan non-militer dimaksudkan sebagai kekuatan nasional (instrumen kekuatan nasional). Arnold Wolfers lebih ekstrim lagi dengan mendefinisikan keamanan lebih lebar lagi dan cenderung relatif mendekat pada arti kepentingan nasional. Alasan pertama; keamanan nasional sangatlah dekat kepada kepentingan nasional, dan kebijakan ini memang dibuat untuk memuat dan mengakomodasikan kepentingan bangsa dan negara dibandingkan kepentingan individual, golongan. Alasan kedua; keamanan nasional didesignasi sebagai obyektif kebijakan/politik yang harus dibedakan (betapa pentingnya, pen) dengan kepentingan lainnya. Wolfers mengakui juga bahwa keamanan nasional merupakan simbol arti yang “mendua”. Lain Wolfers lain lagi Helga Haftendorn yang mengakui juga bahwa pengertian “keamanan” sendiri sangat mendua dari sisi format maupun kontennya. Bu Helga membuat hipothesa peran keamanan sebagai “obyektif” (profil sasaran) salah satu area “isu” saja, ataukah sebagai program riset atau konsep, atau bahkan sekedar suatu disiplin saja? Akhirnya bu Helga menyimpulkan dan mendefinisikan “keamanan” sebagai nilai atau system pemeliharaan setiap waktu, dimana ketidakhadiran ancaman (absence of threats) akan menjadi atribut yang harus dipelihara[32]. Stephen Walt justru mengabaikan artian keamanan sebagai obyektif dan menyempitkan artian keamanan. Menurutnya  keamanan adalah “ studi tentang ancaman, dan pengunaan serta kontrol terhadap kekuatan militer”. Fokus keamanan menurutnya adalah studi tentang fenomena perang, lain tidak.

Stephen bertahun-tahun mengkritisasi dan cenderung mengarahkan isu keamanan adalah melulu urusan militer—definisi yang sangat sempit. Meskipun dalam definisi yang lebih luas militer adalah sebagian atau sektor salah satu studi  keamanan—sektor keamanan militer. Marc Lewy menekankan perlunya proteksi “ nilai nasional ” terhadap nilai asing yang masuk, sekali lagi konsep ini justru mempersempit arti yang sudah melebar dari keamanan tradisional—atau cenderung kepada keamanan suatu negara lagi. Lain dengan Richard Ulman yang nampaknya lebih menjelaskan bahwa ada kaitan erat antara ancaman dengan keamanan nasional, tetapi tidak pernah mendefinisikan dengan gamblang apa itu keamanan nasional sendiri atau keamanan suatu Negara. Idem dengan Sabina Alkire yang menciptakan definisi keamanan kerja manusia yang cenderung mengaburkan artian antara definisi dengan tujuan definisi itu sendiri. Sabine mengabaikan artian melebar dari keamanan nasional dan justru mempersempit sehingga berfokus kepada salah satu aspek keamanan suatu negara saja.[33]

Dari keamanan menuju strategi keamanan nasional

Konsep-konsep ciptaan pemikir-pemikir tersebut diatas membantu mengerucutkan definisi yang lebih “pas” bagi keamanan. Myeczyslaw Malec, dalam thesisnya[34] tahun 2003  menyarankan definisi yang lebih mendekati kebenaran berpatokan dari definisi di atas. Menurutnya pendekatan konsep Russia, seperti tertulis dalam buku Russian Federation Rule of Law, menjelaskan bahwa keamanan diartikan…pertahanan (Sostoyanye, Rusia artinya pertahanan) terhadap kepentingan vital setiap individual, kelompok, masyarakat dan negara bangsa terhadap ancaman dari dalam dan luar. Selanjutnya dijelaskan bahwa kepentingan vital adalah…totality of needs which enables existence, and ensure the (progressive) development of individuals, society, and the state…selanjutnya dikatakan obyektif utama keamanan adalah keamanan individual seperti kebebasan dan hak, keamanan masyarakat seperti nilai fisik dan psikologik serta keamanan negara seperti tatanan kewenangan, kedaulatan dan integritas wilayah.

Cukup rasional penjelasan pak Malec meskipun definisi dari Russia cukup melebar, namun mulai mengadop dan memperhitungkan kepentingan-kepentingan individual, kelompok dan Negara. Menepiskan artian keamanan dan agak  mengetengahkan keamanan negara, dengan kecenderungan mengarah ke keamanan nasional, serta menepiskan dominasi dan aspek militernya. Konsep ini relatif mirip mendekati konsep mashab-mashab studi keamanan nasional disemua War College AS. Dalam penjelasan di-college tersebut, konsep keamanan nasional akan tercipta dari “atas ke bawah” (top-down). Alasannya cukup masuk akal, yakni semua konsep strategik akan diawali (apa maunya) dari atas. Diawali dengan fundamental national goal (yang memuat hasil temuan penemu Negara bangsa/founding father) yang berkepanjangan barulah diderivasikan sebagai kepentingan nasional (blok kepentingan nasional) sebagai jembatan menengahnya. Kepentingan nasional berfungsi sebagai  sasaran antara menuju obyektif fundamental national goal. Kepentingan nasional dibuat dalam beberapa kategori sebagai basis/criteria pengambilan keputusan nasional…a.l survival, vital, penting (important), lingkungan (pheripery), dst. Akibatnya kalau ada tekanan atau pelecehan terhadap kepentingan nasional berkatagori vital akan merupakan taruhan hidup matinya (survival) bangsa dan Negara. Sebaliknya akan lain keputusannya apabila (misalnya) diarahkan kepada pelecehan terhadap kepentingan nasional berkatagori penting (important national interest). Masalah yang rumit adalah merumuskan yang mana pantas sebagai kategori survival atau vital dan mana yang pantas untuk katagori lainnya. Tetapi dengan membagi-bagi dalam kelompok obyektif utama (core objectives) dan kebutuhan mendasar (fundamental needs)—dapat ditengarai mana yang pantas sebagai kepentingan nasional yang survival, vital, dan mana yang pantas untuk kepentingan hirarkhis yang lebih bawah, dst. Tabel di bawah ini barangkali cukup membantu. Dua tabel dibuat, dalam kolom yakni obyektif utama dan kebutuhan mendasar. Buat dua atau tiga baris dalam tabel masing-masing muatan yang sesuai, baris demi baris tidak perlu menunjukkan hirarkhis bobot[35].

Setiap baris meski dalam dua kolom berbeda sebenarnya mengandung konotasi yang sama, hanya dibedakan dari sisi kepentingan yang berbeda. Contoh—kesejahteraan ekonomi dibaris kedua kolom kiri, relatif  sama dengan muatan dalam kolom kanan—mewujudkan kedaulatan dst. Siapapun akan sepakat bahwa kedaulatan yang dipertahankan  beserta semua nilai dan entiti didalamnya akan mampu mewujudkan kesejahteraan ekonomi. Atau dinegasikan—tanpa kedaulatan beserta entitinya yakni faktor-faktor atau nilai-nilai atau kelembagaan (periksa baris kedua kolom kanan) rasanya sulit untuk mewujudkan kesejahteraan ekonomi—sesuai muatan dalam baris kedua kolom kiri. Tanpa mengabaikan kategori baris pertama masing-masing tabel, dapat disepakati bahwa muatan baris kedua akan menjadi kepentingan nasional berkatagori “vital”. Ketiga baris tersebut mencerminkan muatan pokok kepentingan nasional secara universal. Masalahnya apakah setiap negara memiliki kekuatan yang siap dan kapabel mendemonstrasikan versus setiap pelecehan yang mungkin terjadi terhadap kepentingan nasionalnya—substansi blok di bawah fundamental national goal[36]. Pertanyaannya siapa yang akan menjamin tercapainya (mengamankan) obyektif kepentingan nasional—dimunculkanlah blok dibawah kepentingan nasional yakni blok keamanan nasional (atau lengkapnya strategi keamanan nasional). Keamanan nasional merupakan kondisi atau atribut yang harus dicapai. Ukuran keberhasilan tercapai tidaknya merupakan obyektif keamanan nasional, yang didefinisikan sebagai ends keamanan nasional. Cara atau menuju tercapainya obyektif keamanan nasional disebut ways.

Sedangkan sumber daya nasional yang digunakan untuk mendorong, atau mendayagunakan proses atau ways-nya menuju tercapainya obyektif keamanan nasional disebut means. Hal ini menunjukkan betapa pentingnya keamanan nasional bagi tercapainya kepentingan nasional. Begitu berartinya kepentingan nasional, sehingga Proff Roskin dari US Army War College menjelaskan…sebagai apa maunya bangsa tersebut dimata dunia internasional. Diikuti ucapan Proff Huntington (1975) tentang strategi keamanan nasional dan kepentingan nasional (yg dbuat oleh eksekutif/kepala Negara)…is established by the head of the state to protect the nation’s social, economics, diawal pemerintahannya.

Algoritma konsep nasional ini membangun arsitektur strategi keamanan nasional yang didukung dan dijamin terlaksana dengan sub-strategi atau kebijakan nasional, misal bidang PEM (kalau PEM yang terpilih), lengkapnya  sub-strategi bidang Politik, Ekonomi dan Militer. Sub-strategi ini berada dibawah blok strategi keamanan nasional. Ketiga-tiganya paralelel, sejajar dan independen dibawah strategi keamanan nasional, sebaiknya bagi RI ditambah sub-strategi Ma (atau Maritim)[37]. Hal ini berdampak perkuatan kekuatan Maritim baik Armada perangnya[38]maupun Armada niaganya. Konsep yang cantik, sekaligus membenarkan prediksi Sir Walter Raleigh yang menyatakan…whosoever commands the sea commands the trade; whosoever commands the trade of the world commands the riches of the world and consequently the world itself ^[39]…dan negara Maritim mana yang tidak sejahtera ? Konsep Maritim sebagai instrumen pilar dan menjadi basis ”grand design ” pilar kelembagaan pemerintahan (departemen atau kementerian) akan berperan sangat strategik sekali dimata dunia internasional[40]. Ketiga sub-strategi tersebut (plus Ma) sekurang-kurangnya harus peka, dan siap mengamankan kepentingan nasional versus setiap “ pelecehan ” terhadap kepentingan nasional. Konsekuensinya masing-masing sub-strategi tersebut akan berusaha keras agar obyektif (dirinya sendiri) yang ditetapkan kepadanya akan tercapai .

Kesimpulan

Bahasan di atas agaknya membawa kita untuk menerima kenyataan bahwa keamanan nasional adalah superset keamanan suatu negara. Nasional sendiri mencerminkan hadirnya substansi “sistem nilai” (core values) suatu bangsa dan negara, sama halnya dengan arti kata kepentingan nasional (bukan kepentingan negara). Dengan demikian keamanan suatu negara lebih tepat dialamatkan kepada urusan internal (internal affairs) ~ atau domestic affairs (homeland security/kamdagri) dan ujungnya Menteri dalam negeri mungkin yang paling berkompeten. Prof Arnold Wolfers pengajar Keamanan Nasional di Yale University mencirikan keamanan nasional sebagai sesuatu yang “mendua“, namun setengah abad kemudian dunia akademik menetapkan studi keamanan nasional sebagai program studi. Pemikiran pak Wolfers mengerucut dan akhirnya menyatakan bahwa keamanan nasional adalah sesuatu yang dikaitkan dengan ancaman terhadap kelangsungan hidup bangsa (dan kedaulatannya) dan kesejahteraan[41]—semua kegiatan terhadap kelangsungan hidup itu diliput dalam kepentingan nasional. Keamanan nasional (+strateginya) sangat berkaitan erat dengan kepentingan nasional, karena itu keamanan nasional peduli dan prihatin terhadap tercapainya obyektif kepentingan nasional.

Sedangkan keamanan individual, masyarakat, lingkungan, dll adalah subset keamanan nasional ~ mungkin lebih tepat sebagai keamanan negara. Bahasan ini memperjelas grand design kelembagaan dan strateginya berawal dari pilihan instrumen kekuatan nasionalnya. Semua pemangku strategi instrumen kekuatan nasional terpilih (PEM, atau lainnya) lebih berorientasi keluar (to die for dan die hard terhadap obyektif kepentingan nasional).  Pemangku strategi keamanan nasional adalah Ketua Dewan Kamnas, sedangkan instrumen Diplomatik dan Politik (luar negeri) dan Hukum yang mempromosikan kepentingan nasional diranah legal dan aturan main (rule of the game) internasional jelas berada ditangan Menlu. Semua strategi-strategi nasional dan kepentingan nasional tersebut haruslah terdokumentasikan, dipahami dan disetujui pada awal pemerintahan baru dengan perancangnya dari pihak eksekutif, sedangkan pihak legislatif dan yudikatif menyaksikan dan menyetujuinya.

Oleh karena strategi nasional lebih banyak berorientasi keluar (promosi kepentingan nasional), maka fokus kepada 1 instrumen kekuatan nasional sangatlah penting. Sedangkan keamanan nasional sungguh jelas adalah “orkestra“ dan harmonisasi semua strategi nasional (semua Menteri PEM, atau DIME, atau MIDLIFE + Ma adalah pemangku strategi nasional sesuai bidangnya) guna menunjang tercapainya obyektif kepentingan nasional ~ maka Wankamnas-lah (atau semacam itu) yang paling bertanggung jawab sebagai dirigen-nya.  Penambahan “keamanan Maritim“ sebagai  tambahan instrumen kekuatan nasional[42] pilihan barangkali merupakan pilihan yang tepat mengingat potensinya yang sangat luar biasa bagi negeri ini,tidak hanya sebagai entiti grand design arsitektur kelembagaan juga sebagai sumber daya nasional yang sangat berlimpah. Bisa saja pembagian fokus pengawasan berdasarkan ”grand design” ini misal komisi strategi politik nasional, strategi pertahanan nasional/militer nasional. Perangkat atau semua instrumen kekuatan nasional strategik ini selain terdokumentasikan sebagai alat bantu bermanajemen nasional juga diperlakukan dalam bantu keputusan nasional (decision support system) sebagai kriteria penentu (survival, important, beningn, dll, periksa tabel Nuchterlein).

Terancam tidaknya suatu bangsa dan negara diperhitungkan relatif terhadap terancam tidaknya obyektif kepentingan nasional, sedangkan ancaman diluar itu dapat diliput sebagai ancaman dalam negeri. Substansi yang sensitif untuk disakiti ancaman adalah kepentingan nasional dan perangkat yang respon terlebih dahulu versus pengancam adalah pendukungnya yakni strategi keamanan nasional. Pemahaman kebangsaan mungkin sebaiknya beranjak keluar lebih jauh lagi dengan bagaimana mengejar tercapainya substansi kepentingan nasional dan komit (die for and die hard) terhadap tercapainya obyektif kepentingan nasional.[43] Tentu saja dengan syarat sederhana yakni hadirnya kepentingan nasional dan muatannya serta strategi pendukungnya yakni strategi keamanan nasional. Di jangka menengah dan jangka panjang kepentingan nasional ini akan effektif menjadi perangkat pemersatu negeri ini berproses menuju tatanan “orde baru dunia” dan siap menghadapi tantangan isu globalisasi. Semoga saja, sekian.