Oleh : Willy F. Sumakul
1. Pendahuluan
Dalam setahun terakhir ini hubungan antaraIndonesiadan Amerika Serikat khususnya dalam masalah pertahanan, dapat dikatakan memasuki babak baru, setelah membeku selama beberapa tahun. Penyebab utama kebekuan itu sebenarnya adalah masalah hubungan politik luar negeri yang berjalan tidak serasi. Ketidakserasian ini timbul karena adanya pergeseran Kepentingan Nasional kedua Negara yang dipersepsi masing-masing tidak berjalan seiring, sehingga Amerika Serikat mengenakan embargo bantuan persenjataan dan bantuan militer lainnya kepada Indonesia.
Lebih tepatnya apa yang dilakukan oleh pemerintah RI dipandang oleh AS sebagai sesuatu yang melanggar atau bahkan bertentangan dengan salah satu kepentingan nasionalnya yaitu “Promotion of Values”, (demokrasi dan hak-hak azazi manusia). Di lain pihak Pemerintah kita teguh pada pendirian bahwa apa yang telah dilakukan adalah benar, dan bertujuan untuk diabdikan bagi kepentingan bangsa dan negara. Karena itu benarlah diktum yang mengatakan bahwa dalam hubungan internasional tidak ada kawan atau lawan abadi, yang ada hanyalah Kepentingan Nasional.
Hubungan pasang surut di bidang politik ini, selalu mewarnai hubungan di bidang pertahanan dan keamanan. Berakhirnya embargo militer dan intensnya kunjungan para pejabat militer dan sipil secara timbal balik termasuk kunjungan menteri luar negeri Condoleezza Rice, latihan militer bersama khususnya antara TNI AL dan US NAVY, serta adanya komitmen bantuan keuangan untuk pertahanan, menandai babak baru hubungan kedua negara. Strategi Keamanan Nasional Amerika dewasa ini antara lain, mencegah penyebaran Senjata Pemusnah Massal (WMD) diimplementasikan dalam kebijakan yang disebut Proliferation Security Initiative (PSI). Strategi ini yang lagi gencar-gencarnya “dimasyarakatkan “ ke seluruh dunia termasuk diIndonesia. Untuk mengetahui bagaimana dinamika hubungan tentang masalah pertahanan antar kedua negara, ada baiknya kita mengetahui sedikit tentang Strategi Keamanan Nasional Amerika saat ini khususnya pasca tragedi11 September 2001, dan bagaimana operasionalisasinya di lapangan.
2. Kepentingan Keamanan Nasional AS
Sebagai Negara adidaya Amerika Serikat memiliki kepentingan global di seluruh dunia. Kepentingan yang erat berkaitan dengan keamanan, dan keamanan selalu berhubungan dengan kekuatan militer, sedangkan kekuatan militer akan senantiasa berkonotasi pada proyeksi kekuatan. Hirarki pengambilan keputusan nasional dalam masalah keamanan sangat tegas dan jelas mulai dari The National Security Strategy, The National Defense Strategy, sampai pada The National Military Strategy, sehingga tidak akan terjadi tumpang tindih kebijakan, dan hubungan sipil militer akan selalu terjaga sesuai domain masing-masing, sehingga setiap penggunaan kekuatan militer untuk tugas apapun dan di manapun selalu mengacu pada keputusan politik yang lebih tinggi sesuai dengan hirarchi tersebut di atas.
Jelasnya bahwa The National Security Strategy dikeluarkan oleh kantor Kepresidenan, sedangkan The National Military Strategy dikeluarkan oleh kantor The Chairman Of The Joint Chief atas kerjasama dengan Departemen Pertahanan. Menyangkut strategi keamanan nasional yang dikeluarkan oleh kantor Kepresidenan pada bulan September 2002, terdapat dua point penting yang patut dicatat yaitu:
- Strengthen alliances to defeat global terrorism and work to prevent attacks against us and our friends.
- Prevent our enemies from threatening us, our allies, and our friends, with Weapons of Mass Destruction.
Dari kedua poin di atas jelas terlihat bahwa Amerika sangat concern terhadap bahaya serangan teroris global dan bahaya penyebaran senjata pemusnah massal, khususnya apabila WMD tersebut jatuh ke tangan negara-negara yang oleh mereka disebut sebagai “Rogue States” atau negara jahat/negara nakal, dan negara-negara yang mensponsori gerakan terorisme. Di samping itu bagi Amerika penting sekali mempertahankan dan memperkuat persekutuan (alliance) dengan negara-negara sahabatnya serta menjalin hubungan dan kerjasama erat dengan negara-negara “teman” ( friends). Betapa besar dan menakutkan ancaman ini dimata Amerika terlihat jelas dalam pernyataan Presiden Bush pada tanggal 1 Juni 2002 yang mengatakan:
“The gravest danger to freedom lies at the crossroads of radicalism and technology. When the spread of chemical and biological and nuclear weapons along with ballistic missile technology- when that occurs, even weak states and small groups could attain a catastrophic power to strike great nations. Our enemies have declared this very intention, and have been caught seeking these terrible weapons. They want the capability to blackmail us, or to harm us, or to harm our friends – and we will oppose them with all our power”.
Implementasi dari kebijakan tersebut terdiri dari tiga pilar besar yaitu: Kesatu, proactive counterproliferation efforts, yaitu berupaya menangkal ancaman sebelum datang melalui pendeteksian aktif maupun pasif, di mana upaya ini harus terintegrasi dalam doktrin, latihan dan perlengkapan dari kekuatan, termasuk bagi negara sekutu dan negara teman. Kedua, memperkuat upaya-upaya nonproliferasi untuk mencegah negara jahat dan teroris memperoleh material, teknologi dan keahlian yang dibutuhkan untuk memproduksi WMD.
Dalam kaitan ini, Amerika akan meningkatkan diplomasi, pengendalian senjata, pengendalian ekspor secara multilateral dan pemberian bantuan bagi negara-negara sekutu dan teman untuk menghalangi pihak-pihak yang tidak bertanggung jawab mencari WMD. Ketiga, menyusun suatu manajemen yang efektif guna menghadapi dan menanggulangi akibat dari penggunaan WMD, baik yang dilancarkan oleh para teroris maupun oleh negara-negara bermusuhan. Karena itulah Amerika akan melanjutkan membentuk koalisi untuk mendukung usaha-usaha ini, mendorong secara politik dan financial bagi negara-negara dalam koalisi.
`Negara-negara yang tergabung dalam G-8 telah berkomitmen untuk menyumbang dana sebesar US$ 20 miliar untuk menanggulangi ancaman penyebaran senjata berbahaya tersebut. Amerika juga siap sedia mengatasi setiap akibat penggunaan senjata WMD terhadap kekuatan sendiri di luar negeri (global), maupun yang ditujukan terhadap negara sekutu dan Negara teman.
Sasaran dari kebijakan tersebut diatas, mencakup daerah-daerah yang dianggap rawan diseluruh dunia,tidak terkecuali wilayah Asia Tenggara di mana 2/3 wilayahnya adalah NKRI. Kondisi geografis negara Indonesia yang berbentuk kepulauan dengan banyak “pintu” masuk dan keluar, kemungkinan dianggap rawan terhadap lalu lintas kapal-kapal yang mengangkut senjata-senjata berbahaya seperti senjata kimia, senjata biologi atau bahkan senjata nuklir. Oleh karena itu Amerika sangat menaruh perhatian terhadap keamanan perairanIndonesiaterutama Alur laut Kepulauan Indonesia (ALKI).
Indonesia digolongkan oleh Amerika sebagai negara “teman”, sehingga akan berusaha menarik atau melibatkanIndonesia secara politis kedalam kebijakan baru ini melalui program-program yang dikembangkan oleh Amerika. Dibutuhkan suatu komitmen politik dari pemerintahIndonesiauntuk ikut serta menunjang kebijakan ini yang dengan sendirinya juga bersedia melaksanakannya sampai pada tingkat operasional dengan menggunakan kekuatan angkatan bersenjatanya. Oleh karena itu Amerika begitu gencar melaksanakan diplomasi kemana-mana termasuk keIndonesiauntuk mengajak negara lain berpartisipasi di dalamnya.
Inilah sebenarnya yang menjadi salah satu tujuan kunjungan Menteri Luar Negeri Amerika Condollezza Rice keIndonesiapada tanggal 14 dan 15 Maret 2006 yang lalu. Menlu Rice mengatakan bahwa kerjasama militer antaraIndonesiadan Amerika akan diperluas, dan dia mengakui militerIndonesiamenjadi faktor penting dalam menciptakan perdamaian dan keamanan kawasan. Secara spesifik beliau juga mengungkapkan bahwa pengamanan Maritim dikawasan Asia Tenggara masih sangat lemah.
Kebijakan paling menonjol dalam mengimplementasikan butir-butir Strategi Keamanan Nasional diatas secara global adalah Proliferation Security Initiative (PSI).
3. Sekilas Tentang Proliferation Security Initiatives
Proliferation Security Initiative pada hakekatnya adalah suatu prakarsa Amerika Serikat yang diumumkan oleh Presiden Bush pada tanggal 31 Mei 2003, yang tujuannya untuk menghentikan pengapalan (laut dan udara) serta pengangkutan di darat dari Senjata Pemusnah Massal (WMD) beserta sistem pembawa/pendorongnya, material yang berkaitan, di seluruh penjuru dunia. Prakarsa ini mengacu pada Strategi Keamanan Nasional khususnya tentang upaya melawan penyebaran Senjata Pemusnah Massal (WMD) yang telah dicanangkan sejak bulan Desember 2002. Dalam strategi ini disadari akan adanya suatu kebutuhan yang konkrit dan tindakan tegas sebagai sarana untuk melawannya, termasuk mengidentifikasi daerah-daerah operasinya.
Tujuan lain adalah untuk menciptakan suatu pendekatan yang lebih dinamis, kreatif, dan proaktif untuk mencegah penyebaran senjata berbahaya tersebut dari atau ke negara–negara dan aktor non negara tertentu. Langkah-langkah yang akan diambil untuk mendukung kegiatan ini sedapat mungkin tidak melanggar hukum nasional negara peserta dan tetap konsisten dan berada dalam koridor hukum Internasional.
PSI bukanlah organisasi yang berbasiskan persekutuan (treaty), tetapi dapat difahami sebagai suatu ikatan pertemanan (partnership) yang membangun kerjasama melakukan suatu kegiatan spesifik yang dibutuhkan. Pertemanan ini tidak menuntut kewajiban formal bagi pesertanya tetapi lebih kepada adanya “political commitment” bagi upaya pencegahan penyebaran WMD. Fokus utamanya adalah menciptakan suatu koordinasi yang erat diantara negara-negara partner, dan adanya kesiapan untuk bertindak efektif manakala tindakan tertentu diperlukan.
Keikutsertaan dalam PSI ini adalah sukarela (voluntary). Apabila suatu negara bersedia ikut serta, (istilahnya menjadi partner) maka negara tersebut diminta untuk mengumumkan secara terbuka mendukung PSI, dan bersedia melakukan langkah-langkah seperti yang sudah ditetapkan dalam prinsip-prinsip penuntun, termasuk kegiatan-kegiatan pada tingkat operasional PSI. Selain dari itu harus pula bersedia bekerjasama dengan negara-negara patner yang lain, serta menerima dan mempublikasikan apa yang disebut PSI Statement of Interdiction Principles.
Pada awalnya dibulan September 2003, tercatat 11 (sebelas ) negara telah bergabung menjadi negara patner dan telah mengumumkan statement tersebut di atas. Namun saat ini telah ada 60 negara yang menyatakan dukungannya atas inisiatif ini. Perlu pula ditambahkan bahwa resolusi Dewan Keamanan PBB No 1540 yang melarang non state actor menyebar luaskan WMD telah diterima secara aklamasi oleh negara negara anggota PBB dan karenanya sifatnya mengikat. Karena itu diharapkan semua negara untuk bekerjasama mencegah lalulintas penyebaran WMD.
Ada beberapa langkah yang perlu dilakukan oleh setiap negara bila bersedia ikut serta dalam program PSI ini yaitu:
- Secara formal menyatakan komitmennya mendukung PSI, termasuk Pernyataan Prinsip-prinsip Interdiksi, serta siap mengambil langkah-langkah mendukung kegiatan PSI.
- Menyediakan “sarana” nasional yang dapat digunakan misalnya; informasi, militer, atau badan-badan penegak hukum lainnya.
- Menentukan titik-titik kontak bagi PSI bila bantuan diperlukan sewaktu-waktu.
- Bersedia secara aktif ikut serta dalam latihan –latihan untuk melakukan interdiksi (pemegatan).
- Bersedia menyetujui beberapa kegiatan terkait dengan titik diatas seperti; naik keatas kapal, (boarding) melakukan pemeriksaan, (searching) dan bahkan penahanan (seizing) terhadap kapal/sarana angkut yang diduga kuat membawa barang-barang terlarang tersebut di atas.
4. Kendala-kendala
Sekalipun telah didukung oleh banyak negara, bukan berarti inisiatif ini tidak mengalami kendala didalam pelaksanaannya. Masih banyak negara yang apriori terhadap rencana ini termasuk Cina danIndonesia. Negara-negara yang sudah menjadi anggotapun masih pesimis akan efektifitas keberhasilannya. Keengganan untuk bergabung sebagai partner, didasarkan pada berbagai pertimbangan politis , operasional maupun pertimbangan hukum negara masing-masing. Beberapa kendala dapat dikemukakan sebagai berikut:
- Seperti yang disampaikan oleh Rusia (telah bergabung sejak Juni 2004), bahwa aktifitas PSI untuk melakukan “pemegatan” (interdiction) di darat, di laut dan udara, akan membahayakan perdagangan internasional.
- Tidak akan menjamin bahwa kekuatan Angkatan Laut Amerika tidak akan menjadi “polisi” dunia.
- Masih adanya keraguan negara-negara di dunia bahwa PSI akan benar-benar memberikan kontribusi pada pencapaian sasaran yang diinginkan tanpa membahayakan perdamaian dan kerjasama internasional.
- Masalah-masalah hukum, konsep operasional dan pembiayaan masih menyisakan pertanyaan-pertanyaan yang belum terjawab.
- Meskipun negara-negara anggota PSI memahami bahwa inisiatif tersebut sejalan dengan pernyataan politik mereka dalam Dewan Keamanan PBB, dan dalam Deklarasi Bersama soal Penyebaran WMD pada 25 Juni 2003, namun dasar hukum yang diterapkan berbeda-beda sebagai pembenaran dalam melakukan operasi Pemegatan.
- Adanya pembatasan-pembatasan karena hukum laut Internasional UNCLOS 1982, misalnya klausul yang menyatakan hak bagi kapal-kapal berlayar bebas tanpa hambatan di laut bebas.
5. Prospeknya Di Indonesia
Salah satu permintaan Menlu AS kepada pemerintah Indonesia ketika berkunjung beberapa waktu lalu adalah agarIndonesiamenjadi partisipan dalam Proliferation Security Inisiative. Namun Menlu RI mengatakan bahwaIndonesiamasih mempunyai sejumlah pertanyaan yang harus dijawab oleh AS. Misalnya di mana lokasi PSI itu dalam kerangka pengaturan WMD, dikaitkan dengan berbagai traktat yang ada. Kedua, di mana kaitan konsepsi PSI dalam konteks hukum laut, karena PSI punya kebijakan interdiksi kapal. Kelihatannya keberatanIndonesiaini lebih bernuansa hukum daripada politik. Apakah benar demikian? Untuk lebih menjelaskan posisiIndonesiaini, kita perlu memilah-milah antara masalah politik, hukum dan operasional.
Kegiatan interdiksi ini yang dianggap dapat membawa implikasi hukum yang luas memunculkan banyak pertanyaan. Karena teknis pelaksanaannya (contohnya di laut) diawali dengan penghentian kapal sasaran yang dicurigai yang sedang berlayar, disusul dengan naik ke atas kapal (boarding), kemudian penggeledahan (searching) dan diakhiri dengan penahanan (seizing) apabila memang diketemukan pelanggaran. Kegiatan ini dapat dilakukan di semua rezim laut yurisdiksi nasional, sedangkan di wilayah NKRI, berlaku ketentuan hukum internasional yang mengakui kebebasan berlayar tanpa gangguan di alur-alur tertentu seperti innocent passage, transit passage, alur laut kepulauan (ALKI), sampai dengan ZEE.
Lagi pula di dalam UNCLOS 1982 tidak diatur tentang WMD dan segala bahan-bahan yang terkait dengannya.MenluRIjuga mengatakan bahwa aksi interdiksi akan melanggar kedaulatan RI, karena mungkin mengantisipasi keterlibatan negara lain beroperasi di wilayah NKRI dengan menggunakan sarananya masing-masing sesuai dengan prinsip PSI. Padahal dalam prinsip-prinsip pelaksanaan PSI, dinyatakan bahwa kegiatan itu akan senantiasa konsisten dengan kekuasaan hukum nasional dan relevan dengan hukum internasional. Selain dari itu, Resolusi Dewan Keamanan PBB no 1540 tanggal28 April 2004, tentang Non Proliferation Of WMD khususnya yang dapat dilakukan oleh non state actors mengikat semua negara untuk mematuhi dan melaksanakannya. Karena bersifat mengikat, maka sebenarnya tidak ada alasan bagiIndonesia untuk tidak berpartisipasi dalam PSI, bahkan wajib untuk melaksanakan ketentuan-ketentuan dalam resolusi tersebut. Resolusi DK PBB ini dapat dijadikan payung hukum yang sah.
Namun pada tingkat operasional ternyataIndonesiaikut serta dalam latihan-latihan militer, seperti yang dilakukan oleh AngkatanLautRIdengan US Navy pada pertengahan bulan Maret yang lalu di LautSulawesidan Selat Lembeh. Tujuan latihan tersebut untuk menangkal teroris dan kejahatan dilaut lainnya , di mana ALRI mengerahkan dua kapal perang, sedangkan US Navy mengerahkan dua kapal cepat jenis MK V special operation craft, yang memiliki peralatan modern untuk melakukan operasi khusus di laut. Indonesia, khususnya Angkatan Laut menyadari saat ini masih sangat kekurangan aset, untuk melakukan tugas-tugas penegakan hukum di laut, termasuk menangkal terorisme di laut dan mengawasi setiap pintu masuk di wilayah Nusantara ini.
Karena itu dalam kaitan dengan operasi PSI, diperlukan kerjasama dengan negara lain. Namun penggunaan kekuatan militer disini haruslah mengacu pada payung politik pemerintah RI. Keberatan secara politik dari pemerintahIndonesiauntuk bergabung dalam PSI, lebih terasa .Sebab, menjadi partisipan PSI, berarti kita masuk dalam “lingkaran” politik luar negeri Amerika. Dengan konsekuensi, negara-negara yang dianggap musuh Amerika, otomatis juga akan menjadi musuhIndonesia. Suatu negara yang oleh Amerika dianggap ‘rogue’ state belum tentu demikian dalam pandanganIndonesia. Justru inilah yang berusaha dihindari olehIndonesia, karena garis politik luar negeri kita yang ingin membina hubungan baik dengan negara manapun di dunia.
Apabila kita menyadari bahwa kegiatan terorisme dan penyebaran senjata pemusnah massal sangat berbahaya bagi keamanan dan perdamaian dunia, maka sebagai bagian dari masyarakat dunia,Indonesiasepatutnya mengambil sikap dan langkah-langkah positif kearah itu. Yang mungkin dapat dilakukan adalah menggalang kekuatan kawasan lewat ASEAN dan ASEAN Regional Forum untuk menciptakan keamanan kawasan Asia Tenggara. Kedua, sekalipun tidak mengumumkan secara terbuka keikutsertaan dalam PSI, namun ketentuan-ketentuan dalam Interdiction Principles dapat dilakukan oleh Indonesia, karena bersifat operasional, misalnya saling tukar menukar informasi intelijen, menyampaikan berapa besar kekuatan yang dilibatkan, memberikan posisi titik-titik kontak, serta ikut serta dalam latihan-latihan cara melakukan Pemegatan (interdiksi). Indonesia juga dapat mengusahakan suatu “bilateral boarding agreements” dengan negara-negara yang benderanya banyak dipakai oleh kapal-kapal di dunia.
Tidak dapat disangkal, hanya kekuatan Angkatan Laut yang mampu melakukan operasi semacam ini, karena di samping mempunyai aset yang lebih banyak, pangkalan-pangkalan yang banyak tersebar, serta SDM yang terlatih , yang lebih penting adalah mempunyai bargaining power yang lebih kuat. Hal ini terlepas dari masih kurangnya alut sista yang dimiliki, namun dengan satu harapan Angkatan Laut berangsur-angsur dapat memenuhi kebutuhan kekuatannya di masa mendatang.
6. Kesimpulan
Kegiatan terorisme global dan issu penyebaran senjata pemusnah massal telah menjadi masalah utama keamanan dunia. Amerika Serikat sebagai negara adidaya berupaya merangkul negara-negara di dunia untuk sama-sama memberantas dan mencegah kegiatan yang dianggap membahayakan perdamaian dunia tersebut. Tidak semua negara setuju dengan rencana ini, tergantung dari pertimbangan politik dan kepentingan nasional masing-masing.
Khususnya langkah Amerika yang mencetuskan Proliferation Security Initiative, yang masih banyak menimbulkan tanda tanya di banyak negara tentang pelaksanaannya, termasuk Indonesia. Keengganan Indonesia untuk bergabung dalam PSI, mungkin lebih disebabkan karena pertimbangan politik, dan bukan karena pertimbangan hukum maupun operasional. Keputusan pemerintah itu harus dihormati oleh semua pihak karena tentunya telah memperhitungkan untung ruginya. Namun bukan berartiIndonesiahanya akan tinggal berpangku tangan tidak berbuat sesuatu, sementara ancaman musuh sudah berada di ambang pintu. Apalagi kondisi geografiIndonesiayang dianggap rawan bagi kegiatan ilegal tersebut di atas. Pada tingkat operasionalIndonesiadapat bekerjasama dengan negara-negara lain, tanpa harus mengorbankan kedaulatan negara. Dalam kaitan dengan kondisi geografi, maka kekuatan Angkatan Laut akan memegang peranan penting dalam melakukan operasi pengamanan wilayah yurisdiksi nasional.
7. Penutup
Demikian kajian ini dibuat sebagai bahan masukan.
