Oleh: Willy F. Sumakul
The most difficult military problem to resolve is that of establishing a security system, as inexpensively as possible in time of peace, capable of transforming itself very rapidly into a powerful force in case of the danger of aggression.
General Andre Beaufre
1. Pendahuluan
Membicarakan tentang postur militer khususnya postur TNI, secara tradisional selalu dikaitkan dengan bagaimana kemampuan yang harus dimiliki, struktur kekuatan seperti apa yang harus dipunyai dan di mana kekuatan militer tersebut diproyeksikan/ disebarkan. Sering kali pula postur militer dianalogkan dengan postur tubuh manusia seperti misalnya berukuran besar, tinggi dan berotot atau berukuran sedang tapi kuat atau juga kurus pendek, namun lincah dan gesit kalau bergerak.
Karena itu tidak heran kalau ABRI dulu pernah mengidamkan postur yang disebut KEE (Kecil, Efektif dan Efisien). Tidak ada yang salah dalam pola berpikir seperti ini, karena memang faktor-faktor yang menjadi pertimbangan mendasar dalam menyusun atau membangun postur militer sudah tercakup di dalamnya. Di Indonesia pada masa yang lalu, penyusunan postur militer selalu dianggap sebagai bagian dari bisnis para petinggi militer dan pihak sipil tidak berkewajiban atau malahan tidak boleh ikut campur tangan di dalamnya.
Ketika memasuki masa reformasi, semakin disadari bahwa suatu postur militer itu ada, idealnya setelah melalui suatu proses yang cukup panjang dan rumit yang melibatkan seluruh elemen kekuatan bangsa dan negara (all the elements of national power), yang meliputi kekuatan politik, diplomasi, ekonomi, militer, informasi, teknologi dan lain-lain. Jadi tidak mungkin suatu postur militer, utamanya di negara-negara demokrasi yang sudah baik, ditentukan hanya oleh pihak militer saja (bukan domain militer), melainkan akan melibatkan seluruh potensi bangsa.
Diharapkan TNI yang telah mereformasi diri tidak akan mengulang lagi apa yang pernah dilakukan pada masa lalu. Sebagai contoh, TNI Angkatan Laut memperoleh alat utama berupa kapal perang berbagai jenis dari luar negeri sebanyak 39 buah, tanpa melibatkan DPR, melainkan hanya ditentukan oleh Pemerintah dan ABRI saja secara sepihak. Dengan kata lain, tidak melewati suatu proses yang semestinya.
Proses yang dimaksud di atas adalah yang disebut proses atau paradigma pembangunan dan perencanaan kekuatan (force planning process). Proses ini berbeda dengan apa yang dikenal dengan PPBS (Planning Programming and Budgeting System), yang dipakai dalam satu unit organisasi tertentu saja seperti dalam satu Angkatan untuk pengadaan alat utama secara efisien dan efektif. PPBS berlaku untuk suatu jangka waktu tertentu saja dan dapat berubah apabila pemerintahan berganti.
Kerangka kerja dalam force planning ini adalah suatu paradigma pengambilan keputusan secara nasional dan menyeluruh, berlaku baku/tetap, yang bertujuan mengidentifikasi faktor-faktor penentu serta hubungannya satu dengan yang lain (Lihat bagan di bawah ini). Menurut Dr. Richmond M. Lloyd, force planning diartikan sebagai “the process of establishing military requirements based on an appraisal of the security needs of the nation, and selecting military forces to meet those requirements within fiscal limitations”.
2. Faktor-faktor Penentu Dalam Proses serta Pendekatannya
Dari bagan di atas, realitanya dapat dibagi ke dalam dua bagian besar yaitu apa yang disebut strategic choices dan force choices. Bagian pertama, dimulai dari kepentingan nasional (national interest), kemudian diturunkan sampai dengan penentuan national strategy (di negara lain menyebutnya national security strategy). Yang pada hakekatnya bagian ini adalah merupakan domain politik, dalam arti pemerintah akan menentukan kebijakan di bidang politik, keamanan dan ekonomi secara nasional dengan mempertimbangkan kemampuan teknologi, keterbatasan sumber daya, keadaan lingkungan strategik dan lain sebagainya.
Sedangkan pada bagian kedua, yaitu dari national military strategy sampai dengan programmed forces pada umumnya merupakan domain militer. Karena memang pihak militer yang lebih paham dalam menyusun strategi militer, melakukan perhitungan (assesment) dari semua elemen masukan yang ada, termasuk kekuatan nyata yang ada saat ini (existing forces).
Apabila mengikuti alur pemikiran sesuai gambar di atas, dapat dijelaskan pula bahwa terdapat beberapa pendekatan dalam paradigma pembangunan kekuatan yang juga dapat diterapkan di Indonesia/ TNI, di mana setiap pendekatan memilki keuntungan dan kerugian masing-masing. Beberapa pendekatan tersebut antara lain Top Down, Bottom up, Scenario, Ancaman (threat), Mission, Technology dan Fiscal. Sebagai contoh, pada pendekatan Top down, mempunyai keuntungan yaitu akan memberikan arah dan pegangan pada para perencana kekuatan untuk berkonsentrasi pada tujuan (ends) yang akan dicapai telah ditetapkan terlebih dahulu oleh pemerintah.
Keuntungan lain adalah memberikan suatu cara berpikir yang sistematis mulai dari yang luas/besar sampai pada hal-hal yang kecil/sempit. Selain dari pada itu, pendekatan ini akan menuntun pada penyusunan kekuatan yang diharapkan dapat menjawab setiap ancaman yang dihadapi baik dari dalam maupun dari luar. Jika terdapat ketimpangan besar antara tujuan (ends) dan sarana (means), maka ada keinginan untuk menambah kekuatan.
Namun sebaliknya pendekatan ini juga mempunyai beberapa kelemahan antara lain, para perencana akan cenderung terikat atau berorientasi pada masa depan yang panjang dan sedikit mengabaikan hambatan fiskal dan perkembangan teknologi. Sehingga ketika terjadi penurunan nilai mata uang dan teknologi baru berkembang, akan terjadi perbedaan yang cukup lebar antara tujuan yang ingin dicapai dan sarana yang dipunyai. Agaknya pendekatan top down lebih tepat diterapkan di negara-negara yang mempunyai sumber daya yang cukup melimpah dan teknologi yang handal. BagiIndonesia, pendekatan ini sepertinya belum dapat diterapkan.
Pendekatan Bottom up umumnya disusun melalui penekanan pada kemampuan militer yang dimiliki saat ini, ancaman nyata yang dihadapi atau dengan kata lain, lebih memperhatikan dunia nyata. Oleh karena itu, para perencana kekuatan lebih terjebak pada perencanaan yang bersifat “operasional” dan agak mengabaikan pemikiran ke depan yang lebih strategis. Akibatnya para perencana seolah-olah kehilangan suatu “gambaran besar” karena hanya memikirkan situasi lokal dan mandala operasi saja.
Rupanya pendekatan ini yang sudah dianut oleh TNI termasuk TNI Angkatan Laut selama bertahun-tahun, yang mana diketahui penentuan struktur kekuatan kapal-kapal perang (KRI), ditentukan menurut hasil perhitungan kalkulasi tempur dan luas daerah operasi. Keuntungannya, karena bertumpu pada kekuatan saat ini, maka dapat disusun strategi militer maupun rencana operasi yang tepat serta persyaratan yang dibutuhkan.
Pendekatan lain yang penting untuk dibahas adalah pendekatan Skenario. Di masa Perang Dingin, pendekatan ini diterapkan oleh Amerika Serikat karena the scenario approach dirancang berdasarkan situasi ancaman nyata yang dihadapi. Misalnya persiapan apa yang harus dilakukan seandainya Pakta Warsawa melakukan serangan konvensional terhadap NATO. Tentu ada keuntungan dari pendekatan ini, antara lain terfokus pada musuh yang nyata, mendorong penentuan prioritas tindakan, serta pengaturan waktu yang terkontrol.
Kelemahan pendekatan ini adalah bahwa jarang sekali apa yang sudah diskenariokan benar-benar terjadi. Karena perhatian terfokus dan berkepanjangan, maka dengan sendirinya banyak menyita waktu, selain itu pendekatan ini cenderung dipandang sebagai sikap reaktif terhadap ancaman.
Selanjutnya ada pendekatan Ancaman (threat approach), yang sudah tidak asing lagi bagi kalangan militer, termasuk diIndonesia. Dalam berbagai produk yang diterbitkan oleh Mabes TNI maupun oleh Departemen Pertahanan, kita melihat bahwa masalah ancaman selalu mendapat porsi bahasan yang sangat luas. Akan tetapi jarang sekali menganalisa tentang kemampuan musuh, artinya musuh dapat berbuat apa terhadapIndonesia dengan kekuatan (persenjataan?) yang dimilikinya.
Sebab esensi dari pendekatan ancaman tidak lain adalah pengetahuan tentang kemampuan musuh secara detil, meliputi personil, senjata, doktrin maupun dukungan. Kata kunci utama di sini adalah perimbangan kekuatan relatif (relative balance of forces). Karena itu diyakini bahwa bila terdapat perimbangan kekuatan maka ancaman tidak akan ada, sebaliknya ancaman muncul jika terdapat ketidakseimbangan kekuatan antara pihak-pihak yang berhadapan.
Mirip dengan pendekatan skenario, threat approach mempunyai keuntungan yaitu fokus pada ancaman yang dihadapi, tetapi lebih menekankan pada tingkat makro yaitu pada perimbangan kekuatan menyeluruh, sekaligus tingkat mikro yaitu sampai pada sistem senjata perorangan. Kelemahan yang menonjol adalah terlalu sibuk menguraikan detail kekuatan secara head to head seperti kapal versus kapal, pesawat versus pesawat, atau tank versus tank. Hal ini cenderung mengarah pada penyesatan karena untuk mengetahui kekuatan lawan secara rinci, adalah suatu pekerjaan yang sangat sulit.
Selanjutnya ada pendekatan Tugas (mission), yang sesuai dengan namanya disusun karena adanya tugas atau fungsi asasi yang diemban oleh institusi militer tersebut. Dalam praktek awalnya disusun karena negara menghadapi perang sehingga kekuatan dibangun untuk tugas-tugas seperti pengintaian strategis, proyeksi kekuatan atau pengendalian laut. Umumnya yang terjadi, masing-masing angkatan menggunakan pendekatan tugas untuk menyusun kekuatan, akibatnya dapat terjadi ketidaksesuaian terhadap tujuan besar yang telah ditetapkan. Di sini diperlukan suatu upaya pengintegrasian semua angkatan lewat doktrin yang sama.
Pendekatan Hedging atau pembendungan/pemagaran dipakai karena menghadapi suatu lingkungan yang tidak menentu (uncertainties), memandang dunia penuh dengan kerawanan dan negara seolah-olah selalu berada dalam ancaman yang datang dari segala arah. Akibatnya segala sesuatu dibangun, yang tentunya membutuhkan biaya yang sangat besar, padahal serangan belum tentu datang.
Pendekatan Teknologi, mudah dimengerti disusun berdasarkan pada kepercayaan yang tinggi terhadap kehandalan teknologi (baca: persenjataan), yang dapat melipatgandakan kemampuan alat utama. Sebab itu dapat dipahami pula bahwa pendekatan pembangunan seperti ini membutuhkan biaya yang sangat besar.
Terakhir yang tidak kalah penting tetapi justru menjadi pertimbangan pokok bagi negara yang sedang berkembang seperti Indonesia, adalah pendekatan berdasarkan Fiskal. Sudah jelas karena terbatasnya anggaran negara (karena miskin?) untuk membiayai sistem keamanan dan pertahanan, maka pendekatan fiskal selalu ditempuh untuk membangun kekuatan angkatan bersenjatanya. Di sini sumber daya untuk pertahanan selalu dikaitkan dengan kebutuhan negara untuk membiayai pembangunan sektor lain dan kepentingan kesejahteraan rakyat pada umumnya.
Oleh karena itu masalah efisiensi dan efektifitas menjadi pertimbangan utama. Kelemahan utama dari pendekatan fiskal ialah secara realistik tidak terlalu menghiraukan soal ancaman, khususnya untuk jangka waktu yang panjang. Karena tergantung pada naik turunnya anggaran negara, perubahan dalam kebijakan pertahanan dapat pula berobah dengan cepat, hal ini tentunya akan menyulitkan para pengambil keputusan intern militer. Selain dari itu, ada kecenderungan terjadinya rivalitas antar angkatan (karena perebutan anggaran?), yang mana setiap angkatan akan menonjolkan kepentingan masing-masing untuk diprioritaskan.
Uraian singkat di atas tentang beberapa pendekatan pembangunan kekuatan, diterangkan secara terpisah untuk mengetahui keuntungan dan kelemahannya. Namun realitanya, dalam proses perencanaan dapat saja dua atau lebih pendekatan digabung bersama-sama untuk kemudian bermuara pada satu keputusan. Dalam penggabungan tersebut, dapat saja terjadi satu pendekatan akan mendominasi pendekatan yang lain, tergantung dari situasi dan kondisi negara yang bersangkutan.
3. Pembangunan Postur TNI Angkatan Laut
Kata-kata bijak Jenderal Andre Beaufre pada awal tulisan ini kiranya sangat tepat untukIndonesiayang masih tergolong negara berkembang. Tidak mudah untuk membangun kekuatan pertahanan negara yang andal yang mampu menjawab tantangan lingkungan saat ini di tengah krisis yang masih melandaIndonesia, ditambah lagi dengan pemotongan anggaran pertahanan sebesar 20 persen. Tetapi bukan berarti tidak boleh membangun kekuatan, yang penting adalah menggunakan pendekatan yang tepat dengan sumber daya yang ada serta komitmen pemerintah yang kuat.
Pembangunan kekuatan TNI Angkatan Laut yang merupakan bagian integral dari TNI untuk masa sepuluh tahun mendatang, seyogianya juga memperhatikan proses di atas. Dengan mempertimbangkan kondisi dan situasi negara serta perkembangan lingkungan strategik saat ini, maka gabungan beberapa pendekatan layak digunakan. Pendekatan tersebut adalah top down, bottom up, hedging dan fiskal.
Pendekatan top down mengandung tujuan penggunaan kekuatan pertahanan yang ditetapkan oleh pemerintah yang jelas dimuat dalam Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 7 tahun 2008 tentang Kebijakan Umum Pertahanan Negara. Dalam Perpres tersebut diamanatkan tentang kepentingan nasional Indonesia yang dapat dipandang sebagai the ultimate goal of the nation, antara lain yang “mutlak” yaitu kelangsungan NKRI berupa integritas teritorial, kedaulatan nasional dan keselamatan bangsa Indonesia.
Tujuan inilah yang harus selalu dipegang oleh TNI. Dalam Perpres itu juga diisyaratkan strategi keamanan nasional, yang kemudian dijabarkan lagi ke dalam strategi militer nasional (kedua produk ini belum dibuat). Dari kebijakan pemerintah tentang penggunaan kekuatan pertahanan, jelas bagaimana “sikap mental” postur TNI, yaitu bersifat defensif dan bukan ofensif. Jadi, postur kekuatan pertahanan Indonesiabukan hanya KKG (kemampuan, kekuatan dan gelar), melainkan harus ditambah dengan Sikap Mental.
Pendekatan bottom up, tidak dapat dihindari karena sebagai unit organisasi dalam TNI, maka TNI Angkatan Laut menyusun rencana untuk kemudian disalurkan ke Mabes TNI dan Departemen Pertahanan untuk seterusnya sesuai dengan mekanisme yang ada. Namun diharapkan tidak akan terjebak pada perencanaan operasional, karena unsur-unsur penentu lain dalam proses harus diperhitungkan.
Pendekatan hedging/pembendungan perlu digabungkan, mengingat melalui pendekatan ini dianalisis keadaan lingkungan strategik saat ini dan prediksi ke depan. Saat ini merupakan era memasuki peperangan generasi keempat, yang di satu situasi terdapat ketidakpastian, di mana musuh bentuknya beranekaragam, bisa muncul dari segala arah dan datangnya tidak terduga. Dihadapkan pada situasi demikian, para perencana di TNI Angkatan Laut perlu menentukan prioritas penanggulangan situasi, yang pada gilirannya menentukan kemampuan apa yang dikembangkan/dibangun, agar tercapai efisiensi anggaran.
Karena jika harus menanggulangi setiap bentuk ancaman di laut, tentu akan membutuhkan sarana yang besar dan biaya yang besar pula. Dalam kaitan dengan keadaan ini, perencanaan postur TNI Angkatan Laut seyogiyanya mengacu pada capability based (sudah sering didiskusikan), dengan pengertian membangun kemampuan yang dibutuhkan dan bukan berapa banyak kapal yang diperlukan, sehingga benar-benar efektif dalam pelaksanaan tugas. Dewasa ini seringkali unsur-unsur (kapal perang) melaksanakan tugas tidak sesuai fungsi asasinya. Misalnya, kapal angkut personil (BAP atau kapal jenis LST) melakukan tugas patroli, tentu saja tidak mampu melakukan pengejaran terhadap kapal pencuri ikan yang melarikan diri.
Keterbatasan anggaran mau tidak mau memaksa para perencana menerapkan pendekatan fiskal. Bahkan dari keempat pendekatan yang digunakan di atas, mungkin fiskal akan lebih banyak mendominasi mengingat negara kita masih dalam posisi sebagai pembeli. Namun kekhawatiran bahwa para perencana akan mengabaikan keadaan lingkungan strategik, akan terhindar karena dalam keseluruhan proses sudah dipayungi atau dilengkapi dengan pendekatan lain sehingga lebih realistis. Sebaliknya anggaran negara yang terbatas akan dapat digunakan seefektif dan seefisien mungkin menghindari pemborosan.
4. Kekuatan Yang diperlukan
Dari bahasan di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa untuk membangun postur TNI Angkatan Laut dalam hal ini pembangunan alusista (sudah termasuk personel yang mengawakinya) tetapi belum mencakup pangkalan, maka ada faktor-faktor penentu (determinant factors) yang perlu diperhatikan. Yaitu kebijakan pemerintah dalam hal penggunaan kekuatan, keadaan fiskal/ anggaran yang dialokasikan untuk pertahanan, situasi lingkungan strategis yang akan menelorkan kemampuan yang diperlukan, teknologi yang sudah dikuasai atau yang akan diperoleh lewat transfer of technology dan kekuatan yang dimiliki saat ini (existing forces).
Keterbatasan anggaran negara memaksa faktor fiskal menjadi yang paling dominan, kemudian faktor kemampuan adalah berikutnya. Oleh sebab itu, diperlukan suatu perhitungan (assessment) yang seksama dan berulang-ulang sehingga pada akhirnya ditemukan suatu besaran maupun jenis alut yang tepat untuk masa sampai dengan tahun 2019. Tulisan ini tidak dimaksudkan untuk menghasilkan suatu jumlah dan jenis alutsista yang dibutuhkan, namun apapun yang dihasilkan kekuatan TNI Angkatan Laut tersebut harus mampu memainkan fungsi asasi Angkatan Laut secara universal yaitu fungsi militer, konstabulari dan diplomasi, yang mana ketiga fungsi harus dapat dijalankan secara serentak namun dalam kadar yang berbeda.
Sebagai contoh, karena Indonesia berada dalam situasi perang generasi keempat serta tantangan pelanggaran hukum di laut yang sangat merugikan negara, maka tidak berlebihan jika tugas konstabulari harus mendapat porsi yang lebih besar dibanding dengan fungsi militer. Artinya pembangunan kapal-kapal patroli cepat dengan kemampuan yang tinggi harus diperbanyak.
5. Kesimpulan
Anggaran negara yang sangat terbatas untuk membangun suatu postur pertahanan yang handal, mengharuskan para perencana kekuatan militer melakukan perhitungan yang cermat agar kekuatan yang dihasilkan tetap dapat mengemban tugas dengan baik. Menurut analisa, dalam keadaan anggaran yang tidak dipotong saja kekuatan TNI belum mencapai persyaratan kekuatan minimum. Tulisan ini sekedar memberikan gambaran tentang beberapa pendekatan pembangunan kekuatan, termasuk faktor-faktor penentu yang mempengaruhinya. Jangka waktu 10 tahun ke depan memerlukan perencanaan cermat, konsisten dan berkelanjutan tidak rentan perubahan.
Referensi:
- Perpres No.7 tahun 2008
- RichmondM. Lloyd, Fundamental of Force Planning
- Henry C. Bartlett, Approaches to Force Planning
- Soewarso MSc, Kumpulan Karangan Tentang Masalah Evolusi Pemikiran Keangkatanlautan
