1. Pendahuluan
Seminar terbatas yang dilaksanakan dalam rangka Dies Natalis ke 43 UPN (Universitas Pembangunan Nasional ) “ Veteran” Jakarta pada tanggal 2 Maret 2006, yang bertema: “Force Structuring: Capability- Based Planning vs Threat- Based Planning”, dapat dikatakan merupakan suatu terobosan Perguruan Tinggi Nasional, dalam arti mencoba memberikan sumbangsih pemikiran dan kepedulian warga negara yang baik terhadap Pembangunan TNI.
Karena harus diakui bahwa sekalipun di masa reformasi negara kita saat ini, belum banyak golongan masyarakat sipil yang memikirkan atau katakanlah “peduli” kepada masalah-masalah pertahanan khususnya terhadap pembangunan TNI dalam arti luas, sekalipun diamanatkan dalam UUD 45 bahwa setiap warga negara Indonesia mempunyai hak dan kewajiban dalam masalah pertahanan negara. Banyak yang beranggapan bahwa urusan pertahanan negara adalah bisnisnya orang militer dan tidak boleh dicampuri oleh orang-orang non militer (sipil). Disamping itu memang “basic knowledge“ soal pertahanan/kemiliteran di kalangan warga sipil masih terbatas, berbeda dengan di negara- negara demokrasi lainnya di dunia.
Para pembicara dalam seminar ini terdiri dari 2 (dua) orang perwira militer dari Inggris dan Australia, yang memaparkan bagaimana pendekatan pembangunan kekuatan militer dewasa ini dikembangkan di negaranya, yang tentunya tidak harus kita adopsi begitu saja, melainkan dapat kita jadikan bahan pembanding dalam membangun kekuatan pertahanan kita, karena kondisi dan situasi negara kita harus menjadi bahan pertimbangan utama.
2. Pembangunan Kekuatan Militer
Pembangunan kekuatan militer (military force planning) di negara – negara demokrasi maju, telah tertata dengan baik mengikuti suatu paradigma pengambilan keputusan nasional yang merupakan hasil kompromi antara kekuasaan eksekutif dan legislatif di bidang politik, yang menelurkan Strategi Keamanan Nasional, kemudian diterjemahkan kedalam Strategi Militer Nasional (disusun oleh petinggi militer) dan pada akhirnya bermuara pada kekuatan yang diinginkan/diperoleh (available forces), setelah dilakukan “penilaian” (assessment) dihadapkan pada fiscal constraint dan lingkungan strategis.
Bangunan pemikiran pembangunan kekuatan seperti ini dapat diikuti dan dilakukan karena keputusan politik pemerintah yang dijadikan dasar, telah mampu menjawab beberapa pertanyaan mendasar yaitu : “What do we want to do, How do we plan to do it , What are we up against, What is available to do it, What are the mismatches, dan Why do we want to do this?”. Dengan kata lain pembangunan kekuatan militer adalah proses atau keputusan politik pemerintah, karena mengandung antara lain: tujuan yang akan dicapai, terhadap siapa kekuatan itu akan digunakan, siapa (negara) mana yang akan mendukung (sekutu), tersedianya teknologi dan sumber daya ,dan lain sebagainya.
Semuanya akan dipadu dengan technical dan operational requirements serta kemampuan yang diinginkan (desired capabilities) yang disiapkan oleh pihak militer. Dari keseluruhan proses ini, maka tahap assessment (penilaian) merupakan tahap yang sangat penting karena, tuntutan keamanan nasional, strategi militer yang dikembangkan , hasil analisa lingkungan strategik dan lain-lain, dihadapkan dengan program keuangan , akan menghasilkan suatu “mismatch” atau lebih popular dengan istilah deficiencies. Dari sinilah sebenarnya akan terlihat bahwa ketersediaan sumber daya khususnya uang yang terbatas tidak pernah mampu menjawab tuntutan kekuatan dan kemampuan yang diinginkan, sehingga munculah apa yang disebut Risk (risiko).
Risiko terhadap apa, tentunya risiko terhadap keamanan. Hal ini terjadi di semua negara tidak terkecuali negara kaya dan maju sekalipun seperti Amerika Serikat. Besaran risiko ini tentu berbeda-beda di setiap negara tergantung kemampuan ekonominya. Masalahnya sekarang adalah seberapa besar risiko itu dapat ditoleransi? Atau dengan pertanyaan lain, apakah kekuatan militer dapat mendukung strategi keamanan nasional sedemikian rupa sehingga tujuan nasional tercapai, dengan risiko yang dapat diterima?
3. Capability Based Planning
Istilah ini berkonotasi militer yang dapat diterjemahkan sebagai perencanaan pembangunan kekuatan yang didasarkan pada kemampuan yang diinginkan. Lebih jauh yang dimaksudkan adalah pembangunan kekuatan militer dengan menempuh pendekatan baru, yang pertama kali dikembangkan di Amerika Serikat sejalan dengan kebijakan baru di bidang militer yang dikenal dengan sebutan RMA (Revolution In Military Affairs). Perkembangan lingkungan strategik yang cepat dan signifikan memaksa AS melakukan peninjauan ulang terhadap Strategi Keamanan Nasionalnya secara menyeluruh yang tentunya berimplikasi kepada postur kekuatan Angkatan Perangnya untuk menjawab tantangan baru.
Di masa lalu (Perang Dingin) Departemen Pertahanan AS sangat bertumpu pada perencanaan melalui pendekatan ancaman (Threat Based Planning), membangun dan mengembangkan sistem pertahanan dan senjata untuk menghadapi suatu ancaman spesifik yaitu ancaman militer, dan di suatu mandala perang tertentu. Ancaman dimaksud adalah ancaman bersifat simetrik yaitu bahwa musuh itu jelas, arah datangnya dapat diprediksi dan mandala perangnya dapat ditentukan.
Dalam pendekatan ini terkesan setiap angkatan membangun kekuatan sendiri-sendiri tanpa harus memikirkan koordinasi dalam satu sistem dengan angkatan lain.Oleh karena itu arus bawah keatas (bottom up) lebih dominan dalam perencanaan ini. Masing- masing angkatan merasa mampu melakukan operasi sendiri tanpa bantuan angkatan lain. Sebagai contoh, US Marine Corps mampu melakukan operasi tunggal di tiga dimensi, darat ,laut dan udara. Operasi Gabungan (joint operations) tidak menjadi kebutuhan utama, dan koordinasi hanya terasa di tingkat pusat/Departemen Pertahanan.
Menyadari akan kelemahan sistem ini, serta dipicu oleh perubahan lingkungan strategis khususnya setelah peristiwa 11 September 2001, menyebabkan dilakukannya suatu perubahan radikal dengan memperkenalkan model baru dalam menentukan persyaratan-persyaratan dan perolehan bagi pembangunan Angkatan Perang. Perubahan fundamental dari pendekatan ancaman kepada pendekatan kemampuan. Dr Paul Davis dari Rand Corporation mendefinisikan Capability Based Planning sebagai: “Planning under uncertainty , to provide capabilities suitable for a wide range of modern day challenges and circumstances, while working within an economic framework”.
Perubahan ini mengakui kenyataan bahwa masa depan ditandai dengan ketidakpastian dengan musuh potensial yang tidak diketahui wujudnya, kapan datangnya, disuatu tempat/daerah yang juga tidak diketahui. Para strategis dan perencana kekuatan diharuskan melakukan penilaian terhadap lingkungan strategik pada spectrum yang luas dan kompleks mulai dari kemungkinan serangan senjata nuklir, perang konvensional, konflik regional, terorisme, perdagangan narkoba, pembajakan, bantuan kemanusiaan, penanggulangan bencana alam dan lain sebagainya.
Secara singkat pendekatan baru ini tidak lagi terfokus pada satu macam ancaman saja di satu atau dua lokasi tertentu saja, tetapi mempertimbangkan suatu kemungkinan ancaman yang luas yang dapat muncul dari segala arah. Strategi militer berobah dari “strategi killer” ke strategi yang lebih lunak, lebih fleksibel, lebih mobil, lebih responsif dan lebih “sipil”. Disadari pula bahwa ancaman masa kini telah berobah menjadi ancaman asimetrik, yang pada hakekatnya dampaknya tidak kalah hebat daya hancurnya terhadap eksistensi suatu negara dan masyarakat dibanding ancaman militer.
Kekuatan yang akan dibangun diharapkan akan mampu menghadapi setiap bentuk ancaman di atas dan karenanya diperlukan beragam kemampuan sehingga dapat melaksanakan tugas dengan baik. Terdapat 3 (tiga) elemen kunci dalam capability based planning ini yaitu:
Kesatu, kerangka kerja yang konseptual, memungkinkan perencanaan kemampuan yang fleksibel, cepat dan adaptif. Terkandung di dalamnya penggunaan kekuatan secara gabungan (Joint Operations), di mana pada tingkat hirarki atas disusun konsep Joint Operations Concepts(JOpsC). Kedua , kerangka kerja analitik, yang mengatur cara bagaimana melakukan penilaian pada pilihan kemampuan di tingkat operasional serta memilih alternatif-alternatif kemampuan .Ketiga, building block, memungkinkan untuk menentukan, mengembangkan dan melakukan uji kemampuan secara individu di tempat masing-masing yang kemudian disatukan dalam kemampuan bersama (jointness).
4. Bagaimana Dengan Pembangunan TNI?
Dewasa ini pembangunan kekuatan TNI sudah mulai mengarah pada mekanisme yang seharusnya dalam pengertian kekuatan seperti apa yang akan dibangun tidak lagi ditentukan sendiri oleh TNI, tetapi berada dalam kontrol badan legislatif (DPR), dan dalam arahan Departemen Pertahanan. Namun sejauh menyangkut prosedur yang menyeluruh dan utuh sesuai dengan mekanisme pengambilan keputusan nasional, rasanya kita masih harus memperjuangkannya.
Selama Strategi Keamanan Nasional belum secara spesifik ditetapkan oleh pemerintah maka akan sulit bagi pihak TNI untuk menyusun Strategi Militer Nasional (National Military Strategy). Karena logikanya, dari sinilah akan ditentukan besarnya kekuatan yang dibutuhkan. Selain daripada itu sekalipun misalnya telah dilakukan analisis lingkungan strategik, hasilnya tidak banyak menentukan dalam pengadaan alat utama TNI. Teknologi persenjataan khususnya alat utama belum dikuasai, sehingga pembangunan kekuatan banyak diartikan “membeli” peralatan dan senjata dari negara lain. Terlebih lagi di jaman Orde Baru, pendekatan pembangunan kekuatan tidak jelas, apakah menggunakan pendekatan top down, pendekatan ancaman , pendekatan tugas atau pendekatan lainnya.
Namun disadari atau tidak perencanaan dan pengadaan alat utama TNI sampai saat ini sesungguhnya lebih mengarah kepada “capability based planning”. Buktinya seperti contoh kapal-kapal perang Angkatan Laut dan pesawat-pesawat tempur serta pesawat lainnya dari Angkatan Udara, umumnya digunakan untuk melaksanakan tugas menanggulangi segala macam jenis ancaman apakah bersifat simetrik ataupun asimetrik. Kapal –kapal perang ALRI dalam pelaksanaan tugas sehari-harinya, tidak kurang dari 90% melaksanakan tugas-tugas patroli dalam rangka keamanan dilaut, yaitu penegakan hukum di laut.
Hal ini terlepas dari apakah memang fungsi asasi alat utama tersebut dapat melaksanakan segala macam tugas di lapangan. Apapun asset yang kita miliki, kata kunci yang harus dipegang adalah HOW (bagaimana) kekuatan yang kita punyai itu digunakan. Sejak lama penggunaan kekuatan TNI diarahkan untuk menanggulangi segala macam ancaman dalam spektrum yang luas baik ancaman skala kecil/rendah seperti kriminal biasa sampai skala besar seperti gerakan separatisme.
Oleh karena itu tidak berlebihan jika dikatakan bahwa Capability Based Planning bukanlah barang baru bagi Angkatan Bersenjata kita. Masalah utama yang kita hadapi adalah menyusun suatu paradigma pengambilan keputusan nasional dalam hal pembangunan kekuatan yang dapat dijadikan pegangan dan acuan bagi para pengambil keputusan baik kekuasaan eksekutif, kekuasaan legislatif, maupun pihak militer sendiri. Itulah tantangan utama kita bila kita ingin membangun kekuatan TNI yang kredibel mampu mengemban tugas yang diberikan negara kepadanya.
5. Kesimpulan
Perubahan dramatis lingkungan strategik dalamlimaenam tahun terakhir ini memaksa negara adi daya Amerika Serikat melakukan perubahan pula dalam pembangunan dan penggunaan kekuatan angkatan bersenjatanya. Kebijaksanaan ini juga diikuti oleh negara-negara maju lainnya seperti Inggris danAustralia. Ancaman asimetrik yang umumnya non militer, dianggap sama potensi merusaknya dengan ancaman militer nyata. Karena itu perlu penyesuaian dalam hal kemampuan angkatan bersenjata melalui pendekatan “kemampuan” atau Capability based planning, sebagai ganti pendekatan klasik ancaman militer (Threat based planning).
Selain daripada itu karena karakteristik perang atau konflik telah berubah maka merekapun menyadari bahwa tidak ada satu perangpun yang dapat dimenangkan hanya oleh satu angkatan saja, melainkan harus dilakukan dalam bentuk gabungan kekuatan. Pada tingkat operasional TNI telah melakukan hal tersebut. Hambatan utama kita adalah ketiadaan komitmen politik Pemerintah dalam hal keamanan nasional (undang-undang Kamnas sedang diproses), dan keterpurukan ekonomi menyebabkan kita tidak dapat membangun kekuatan sebagaimana mestinya.
6. Penutup
Demikian kajian ini dibuat sekaligus sebagai tanggapan terhadap seminar internasional di UPN Veteran Jakarta tentang masalah bahasan diatas, dimana sebagai TNI harus menyesuaikan dengan situasi dan kondisi negara kita saat ini.
