MERANCANG POSTUR MINIMUM ESSENTIAL FORCE TNI ANGKATAN LAUT

Oleh: Alman Helvas Ali

1. Pendahuluan

Sesuai dengan Postur Pertahanan 2010-2029 yang ditetapkan oleh Departemen Pertahanan, pembangunan kekuatan pertahanan diarahkan untuk memenuhi minimum essential force. Menurut Postur Pertahanan, minimum essential force dirancang agar kekuatan pertahanan, khususnya TNI mempunyai kemampuan penangkalan yang minimal. Apabila didalami latar belakangnya, konsep minimum essential force muncul tidak lepas dari keterbatasan anggaran pertahanan yang disediakan oleh pemerintah.

Menyangkut keterbatasan anggaran, pada dasarnya semua negara menghadapi hal itu. Termasuk pula negara maju seperti Amerika Serikat yang sering dipersepsikan mempunyai sumber daya nyaris tanpa batas. Keterbatasan anggaran pertahanan selain terkait dengan kinerja ekonomi suatu negara, juga disebabkan harus adanya pengalokasian anggaran nasional untuk berbagai pos non pertahanan.

TNI Angkatan Laut sebagai aktor keamanan nasional pada domain maritim senantiasa menghadapi isu keterbatasan anggaran dalam melaksanakan program pembangunan kekuatan. Terkait dengan kebijakan Departemen Pertahanan tentang postur yang memenuhi minimum essential force, perlu ditelaah bagaimana postur TNI Angkatan Laut ke depan memenuhi kebijakan itu dan sekaligus tetap menciptakan suatu kekuatan laut yang mempunyai kemampuan penangkalan guna merespon perkembangan lingkungan strategis. Tulisan ini akan membahas tentang minimum essential force TNI Angkatan Laut dihadapkan dengan berbagai tantangan tugas yang dihadapi saat ini dan ke depan.

2. Kondisi Saat Ini 

TNI Angkatan Laut mempunyai tiga peran yaitu peran militer, konstabulari dan diplomasi. Tugas-tugas yang dilaksanakan oleh TNI Angkatan Laut senantiasa akan terkait ketiga peran tersebut. Dari ketiga peran itu, peran apa yang lebih menonjol saat ini dibandingkan dua peran lainnya? Perkembangan lingkungan strategis menunjukkan bahwa selain mempunyai beberapa potensi konflik dengan aktor negara, Potensi konflik yang imminent antara lain dengan Singapura dan Malaysia terkait isu perbatasan maritim yang belum rampung, begitu pula dengan Australia soal isu Papua dan freedom of navigation di ALKI II dan III. Adapun potensi konflik yang remote misalnya dengan beberapa negara pengguna perairan Indonesia, khususnya dalam pertarungan antara freedom of navigation dengan principle of sovereignity.

Untuk menjawab tantangan dan ancaman yang terkait dengan peran militer Angkatan Laut, beberapa operasi digelar secara rutin pada perairan yang dinilai rawan konflik. Misalnya Operasi Balat Sakti di Laut Sulawesi (Blok Ambalat), Operasi Samor dan Operasi Pengamanan ALKI. Berbagai operasi itu yang merupakan bagian dari pameran bendera dalam pelaksanaannya tidak lepas dari upaya untuk menjaga kepentingan nasional dan juga prestise nasional di kawasan. Sebab apabila operasi itu tidak digelar, kerugian yang terjadi lebih menyangkut pada prestise nasional daripada kerugian ekonomis.

Peran konstabulari Angkatan Laut saat ini lebih banyak berkutat pada kegiatan menghadapi pencurian sumber daya laut. Meskipun terdapat berbagai aktivitas pelanggaran hukum lainnya di laut, namun pencurian sumber daya laut tetap merupakan isu utama. Hal itu tak lepas dari kerugian negara yang ditengarai US$ 30-40 milyar per tahun.

Selain isu pencurian sumber daya laut, isu lainnya yang tidak dapat diabaikan begitu saja adalah menyangkut keamanan maritim, khususnya perompakan dan pembajakan di laut. Walaupun dalam beberapa tahun terakhir terjadi penurunan drastis peristiwa perompakan   di perairan yurisdiksi Indonesia, akan tetapi kemungkinan itu tidak dapat diabaikan begitu saja. Sebab apabila tingkat kehadiran di laut menurun, khususnya di beberapa perairan yang rawan akan perompakan, niscaya akan diiringi dengan kenaikan kejadian perompakan.

Apabila isu pencurian sumber daya alam akan memiliki keterkaitan langsung dengan kerugian negara di bidang ekonomi, maka isu keamanan maritim relevansinya adalah menyangkut prestise nasional. Apabila Indonesia tidak dapat menjamin keamanan maritim di wilayah perairan yurisdiksinya, intervensi asing atas nama stabilitas kawasan akan masuk dan dengan sendirinya akan menimbulkan kerusakan besar terhadap citra Indonesia dalam pergaulan antar bangsa.

Tentang peran diplomasi Angkatan Laut, peran ini dalam pandangan sebagian pihak terkait dengan penampakan kapal perang. Adapun bentuk penampakannya antara lain melalui pameran bendera, misalnya kunjungan muhibah ke negara-negara lain. Diplomasi Angkatan Laut memiliki relevansi dengan tingkat kemodernan teknologi kapal perang yang digunakan oleh suatu negara. Berangkat dari konteks tersebut, peran diplomasi TNI Angkatan Laut selama beberapa tahun terakhir kurang menonjol dibandingkan dua peran lainnya, antara lain karena sebagian besar kapal perang merupakan alutsista lama.

Dari tiga peran Angkatan Laut yang dilaksanakan, dapat disimpulkan bahwa peran terbanyak yang dilaksanakan selama ini adalah peran konstabulari, disusul oleh peran militer dan peran diplomasi. Pertanyaannya kini, apakah ke depan proporsi peran yang dilaksanakan masih akan tetap demikian ataukah akan mengalami perubahan?

3. Kualitas Sistem Senjata 

Pembangunan kekuatan senantiasa memasukkan faktor ekonomis sebagai salah salah satu pertimbangan, selain tentunya faktor kebutuhan kekuatan. Menyangkut hal itu, telah dijelaskan dengan lugas dalam buku Strategy and Force Planning yang diterbitkan oleh U.S. Naval War College. Seiring dengan perjalanan waktu, Richmond M. Lloyd bersama P.H. Liotta melakukan beberapa revisi tentang hal tersebut, misalnya tentang strategy and force planning framework.[i]

Dalam strategy and force planning framework sebagaimana terlihat pada diagram, pembangunan kekuatan senantiasa dihadapkan pada dua isu yang seringkali saling bertolak belakang. Pada satu sisi, adanya risk terhadap kepentingan nasional berarti eksisnya kemungkinan loss yang diderita, sehingga membutuhkan respon yang proporsional dalam bentuk pembangunan kekuatan. Namun pada sisi lain, keharusan berbagi alokasi anggaran untuk berbagai pos lain di luar pertahanan dalam anggaran nasional menjadikan pembangunan kekuatan yang ekonomis dan efisien sebagai sesuatu yang tidak terhindarkan.

Menghadapi tarik menarik kepentingan itu, pembangunan kekuatan dihadapkan pada kondisi untuk berkonsentrasi pada masalah tertentu saja. Atau meminjam istilah yang lebih populer, pendekatan dalam pembangunan kekuatan hendaknya menggunakan capability-based planning menggantikan pendekatan lama yang memakai pendekatan threat-based planning. Pendekatan capability-based planning merupakan alternatif terhadap kian mahalnya pembangunan kekuatan di tengah tantangan dan ancaman keamanan yang kompleks dan multidimensi.

Tuntutan terhadap pembangunan kekuatan yang ekonomis dan efisien juga terjadi di Indonesia dan hal itu diamanatkan dalam Peraturan Presiden No.7 Tahun 2008 tentang Kebijakan Umum Pertahanan Negara. Salah satu amanat Perpres itu adalah pembangunan kekuatan yang berdasarkan kepada pendekatan capability based planning. Isu minimum essential force memiliki kaitan dengan capability based planning dan di sinilah terletak titik krusial untuk menentukan seberapa besar (kuantitas) kekuatan yang dibutuhkan oleh TNI Angkatan Laut untuk dapat menciptakan kekuatan penangkalan.

Menggunakan Paradigma Lloyd sebagai dasar untuk pembangunan kekuatan, ancaman dan tantangan yang dihadapi oleh Indonesia pada domain maritim sangat kompleks. Kondisi itu menempatkan Indonesia pada pilihan-pilihan menyangkut prestise nasional versus nilai ekonomis. Prestise nasional terkait dengan keutuhan wilayah, martabat dan wibawa bangsa, sedangkan nilai ekonomis kaitannya dengan kerugian di laut akibat pencurian sumber daya laut selama ini. TNI Angkatan Laut sebagai aktor keamanan nasional di laut dihadapkan pada dua pilihan tersebut, yang sebenarnya sama-sama strategis bagi Indonesia.

Dihadapkan pada dua pilihan tersebut, menurut hemat penulis, sebaiknya TNI Angkatan Laut tidak memilih salah satu dan mengabaikan yang lain, melainkan memilih kedua-duanya yang dalam bentuk operasionalnya dilaksanakan secara proporsional dan sesuai dengan tingkat ancaman atau tantangan yang muncul. Selain itu, TNI Angkatan Laut perlu memperhatikan pula amanat Undang-undang No.34 Tahun 2004 Pasal 9 yang mengamanatkan tugas Angkatan Laut, khususnya pada butir a) melaksanakan tugas TNI matra laut di bidang pertahanan, butir b) penegakan hukum dan menjaga keamanan di wilayah laut yurisdiksi nasional dan butir c) melaksanakan tugas diplomasi Angkatan Laut dalam rangka mendukung kebijakan politik luar negeri yang ditetapkan oleh pemerintah.

Dikaitkan dengan minimum essential force, kemampuan utama yang sebaiknya dibangun oleh TNI Angkatan Laut adalah kemampuan di bidang pertahanan. Kekuatan TNI Angkatan Laut yang  dibangun harus mampu menimbulkan dampak penangkalan pada masa damai dan dapat menimbulkan kerugian terhadap lawan pada masa konflik. Dan minimum essential force yang diamanatkan oleh Departemen Pertahanan ditujukan untuk kemampuan TNI di bidang operasi militer perang. Apabila mampu melaksanakan tugas-tugas yang berkaitan dengan bidang pertahanan atau dalam konteks Angkatan Laut digolongkan sebagai peran militer, diyakini mampu pula melaksanakan tugas-tugas yang terkait dengan peran konstabulari dan diplomasi.

Untuk itu perlu dirumuskan berapa kebutuhan kapal kombatan, kapal patroli dan jenis kapal lainnya dalam susunan tempur TNI Angkatan Laut yang mampu menimbulkan dampak penangkalan di masa damai sekaligus menimbulkan kerusakan pada lawan pada masa konflik. Untuk itu perlu diperhatikan arah perkembangan lingkungan strategis ke depan.

Menurut pada laporan Office of the Director of National Intelligence, perkembangan lingkungan strategis internasional antara lain akan diwarnai oleh kemunculan Cina dan India sebagai pemain baru di tataran global dengan segala implikasinya terhadap dinamika keamanan wilayah, mengecilnya kemampuan ekonomi dan militer Amerika Serikat yang mungkin menempatkan negeri itu  pada pilihan sulit untuk trade off  antara prioritas kebijakan dalam negeri versus luar negeri dan meningkatnya kekuatan nasional Rusia dan Iran sebagai dampak dari penguasaan mereka terhadap sumber energi dunia.[ii] Selain, peran aktor non negara seperti teroris diprediksi tidak akan hilang dan kemungkinan mereka menggunakan senjata pemusnah massal akan meningkat seiring penyebaran teknologi.[iii]

Dari situasi tersebut tergambar bahwa Cina dan India akan memainkan peran lebih besar di kawasan Asia Pasifik daripada saat ini. Hal itu tidak diragukan bila mencermati pembangunan kekuatan laut kedua negara, khususnya India yang mempunyai Indian Navy Vision 2022. Dikaitkan dengan pembangunan kekuatan TNI Angkatan Laut yang mengacu pada minimum essential force, hingga 10 tahun ke depan nampaknya konflik perbatasan maritim, masalah freedom of navigation versus  principle of sovereign dan isu keamanan maritim khususnya perompakan dan pembajakan di laut.

Dua isu pertama mempunyai keterkaitan dengan peran militer dan diplomasi TNI Angkatan Laut, sedangkan isu terakhir relevansinya dengan peran konstabulari. Pada sisi lain, beberapa tahun ke depan dalam isu keamanan maritim Indonesia nampaknya akan mempunyai Coast Guard sebagaimana diamanatkan oleh Undang-undang No.17 Tahun 2008.

Eksistensi Coast Guard akan mengurangi “beban” TNI Angkatan Laut pada peran konstabulari di perairan teritorial. Sementara untuk fungsi konstabulari di perairan zona ekonomi eksklusif tetap sepenuhnya diemban oleh TNI Angkatan Laut. Artinya, sebagian dari peran konstabulari diback-up oleh Coast Guard. Hal ini tidak berarti bahwa dengan keberadaan Coast Guard maka peran konstabulari Angkatan Laut menjadi tiada.

Guna menghadapi konflik perbatasan dan masalah freedom of navigation versus principle of sovereign, dibutuhkan kehadiran kapal kombatan dan kapal patroli yang dipersenjatai secara memadai. Khusus kapal kombatan, diperlukan kapal sekelas korvet dan fregat yang mampu beroperasi di perairan dengan sea state yang besar seperti Laut Natuna, Laut Sulawesi, Samudera India, Laut Arafuru dan Samudera Pasifik di utara Maluku dan Papua. Dikaitkan dengan pendekatan capability-based planning, kapal itu diharapkan mampu melaksanakan peperangan permukaan, peperangan bawah air dan proyeksi kekuatan.

Saat ini kapal-kapal kombatan yang ada dalam susunan tempur TNI Angkatan Laut rata-rata kemampuannya untuk peperangan permukaan dan peperangan bawah air, yang dapat dilihat dari persenjataan yang melengkapi kapal-kapal itu. Adapun kemampuan untuk peperangan udara belum sampai pada tingkat yang diharapkan, sementara ancaman serangan udara terhadap kapal atas air makin meningkat.[iv] Oleh sebab itu, sebaiknya perlu dipertimbangkan kehadiran kapal kombatan anti peperangan udara (mungkin kelas fregat) untuk melengkapi kemampuan lain yang telah dipunyai saat ini.[v]

Adapun mengenai  jumlah kapal kombatan, mungkin 10 kapal jenis fregat dan korvet sudah cukup untuk mengantisipasi ancaman dan tantangan yang muncul. Yang perlu digarisbawahi adalah kapal-kapal tersebut berada dalam kondisi siap operasi, mampu melaksanakan fungsi asasinya dan secara teknologi tidak jauh berbeda dengan kapal-kapal serupa di sekitar Indonesia. Sesuai dengan capability-based planning, yang diperhitungkan adalah kualitas alutsista dan bukan kuantitas alutsista.

Sebagai perbandingan, Royal Australian Navy saat ini ”hanya” mempunyai 14 kapal kombatan atas air, yaitu delapan fregat kelas Anzac dan enam fregat kelas Oliver Hazard Perry dan enam kapal selam kelas Collins. Walaupun jumlahnya tergolong sedikit, kehadiran kapal perang itu mampu untuk menunjukkan otot militer Australia di kawasan, bahkan sampai ke kawasan Laut Arab dan Teluk Persia.

Eksistensi kapal selam dalam jajaran kapal kombatan hendaknya tidak dilupakan pula, mengingat sifat strategis yang dimiliki kapal itu dibandingkan dengan kapal kombatan atas air. Oleh sebab itu, rencana pengadaan kapal selam baru sebagaimana tercantum dalam program pembangunan kekuatan hendaknya terus direalisasikan. Sebagai negara yang menduduki dua pertiga kawasan Asia Tenggara, tentu kurang pantas mempunyai kapal selam yang lebih sedikit dibandingkan negara tetangga yang luas wilayahnya tidak lebih dari wilayah Jakarta.

Selain untuk menjalankan peran militer, kapal-kapal kombatan atas air dipastikan mampu melaksanakan peran diplomasi. Untuk peran diplomasi, hendaknya dipertimbangkan di perairan mana saja kapal itu perlu hadir dan di perairan mana kehadirannya tidak terlalu tinggi intensitasnya. Untuk itu, diperlukan masukan dari intelijen maritim untuk mengidentifikasi perairan dimaksud.

Pada perairan yang dinilai kurang berbobot dari tinjauan intelijen, khususnya apabila dikaitkan dengan prestise nasional, kehadiran kapal perang hanya pada kurun waktu tertentu saja. Sebaiknya kehadiran kapal perang, dalam hal ini terkait dengan peran diplomasi, lebih diprioritaskan pada perairan yang mempunyai relevansi dengan prestise nasional yang tinggi. Sebab dengan jumlah kapal perang yang  terbatas, effect-based operations merupakan  salah  satu solusi yang tersedia. Terkait dengan hal itu, kinerja intelijen maritim TNI Angkatan Laut sudah sepatutnya ditingkatkan.

Adapun kapal patroli, sebaiknya perlu diperbanyak kapal sekelas FPB-57 yang saat ini telah mengisi susunan tempur TNI Angkatan Laut. Kebijakan mempersenjatai sejumlah kapal patroli FPB-57 dengan senjata strategis yang combat proven patut untuk dilanjutkan pada program pembangunan kekuatan ke depan. Selain meningkatkan kemampuan penangkalan, kapal perang itu dapat melumpuhkan kapal kombatan yang lebih besar asalkan menggunakan dengan taktik yang tepat. Dari segi kuantitas, sudah sewajarnya bila kapal patroli lebih banyak daripada kapal kombatan, dengan kemampuan yang hendaknya sesuai dengan fungsi asasinya.

Eksistensi kapal-kapal jenis AT dan BAP sangat dibutuhkan dalam rangka pergeseran pasukan. Sesuai kuantitas, jumlah kapal AT saat ini cukup banyak, akan tetapi dari segi kualitas sebagian sudah sepantasnya diprogramkan untuk dihapus. Penghapusan itu dapat diimbangi dengan kehadiran kapal BAP tipe landing platform dock (LPD), yang selain mampu mengangkut pasukan dalam jumlah besar, juga dilengkapi wahana untuk melaksanakan operasi amfibi seperti LCU. Dengan kemampuannya, LPD juga dapat mendukung operasi amfibi melalui GKK Lintas Heli.

Yang perlu dipertimbangkan adalah apakah jumlah LPD yang telah dan akan dimiliki (total empat buah, di luar kapal rumah sakit KRI Dr.Soeharso-990) sudah mencukupi kebutuhan ke depan ataukah belum? Apalagi dikaitkan dengan rencana penghapusan sejumlah kapal AT eks Amerika Serikat dari susunan tempur TNI Angkatan Laut.

Dalam membahas tentang minimum essential force TNI Angkatan Laut, hendaknya tidak keluar dari konsep sistem senjata armada terpadu (SSAT). Salah satu elemen SSAT adalah pesawat udara. Sebagian besar armada pesawat intai maritim TNI Angkatan Laut saat ini sudah tergolong pesawat berumur (aging aircraft), sehingga berpengaruh pula pada kinerja patroli maritim. Pengadaan sejumlah pesawat CN-235 MPA dan NC-212 MPA merupakan sebuah langkah maju. Akan tetapi sebaiknya perlu dipertimbangkan perbandingan laju pesawat yang nantinya akan dihapus dari susunan tempur karena alasan usia alutsista dengan jumlah pesawat pengganti, agar tidak terjadi kekurangan armada pada suatu waktu nanti.

Selain itu, unsur pesawat maritim rotary wing sebaiknya diperkuat. Hingga beberapa tahun lalu unsur rotary wing diperkuat oleh heli anti kapal selam Wasp. Sejak heli itu dihapus dari susunan tempur, sampai kini belum ada heli pengganti. Oleh sebab itu, sebaiknya perlu dipertimbangkan dengan seksama untuk memperkuat armada pesawat maritim dengan heli sejenis. Dengan pembangunan kemampuan kapal selam sejumlah negara di sekitar Indonesia, tidak berlebihan bila Indonesia mengantisipasi hal tersebut, termasuk di antaranya melalui perkuatan kemampuan anti kapal selam pada kekuatan udara TNI Angkatan Laut.

4. Penutup 

Untuk merumuskan minimum essential force TNI Angkatan Laut, pendekatan yang digunakan hendaknya berbasis pada capability-based planning dan senantiasa mempertimbangkan perkembangan lingkungan strategis. Mengingat bahwa minimum essential force menekankan pada peran militer TNI Angkatan Laut, hendaknya menjadi kesepakatan bersama bahwa yang harus dikedepankan adalah kualitas alutsista, bukan kuantitas alutsista.

Dengan terbatasnya anggaran pertahanan yang disediakan oleh pemerintah, menjadi tantangan bagaimana jumlah alutsista yang sedikit namun dengan kualitas yang bagus dapat menimbulkan dampak penangkalan terhadap lawan pada masa damai sekaligus menimbulkan kerugian terhadap lawan pada masa konflik. Tantangan itu dapat dijawab menggunakan pendekatan effect-based operations.