Oleh: Budiman Djoko Said
Wakil Ketua Forum Kajian Pertahanan dan Maritim (FKPM).
The behaviour of a nation-state is rooted in the pursuit, protection, and promotion of its interest. So if one can identify accurately the interest of the state, one should be able to understand much of its behaviour vis-à-vis other states and actors in the international systems. Most analyst begin with this notion that nation-state have basic fundamental interest that underlie their behaviour. They are most often referred to as national interest. ( Robert “Robin” H. Dorff , PhD ).
Pendahuluan
Salah satu kerangka pikir analisis hubungan internasional (biasanya dengan melalui tiga tingkat analisis) suatu Negara bangsa, adalah melalui kerangka perilakunya (Dorff, 2004, halaman 6). Negara bangsa adalah aktor sentra dalam sistem internasional. Oleh karenanya mengamati konsep negara bangsa akan lebih menjamin akurasi pengamatan tentang Negara lain. Negara biasanya terdefinisi sebagai kelompok manusia, memiliki teritori, kedaulatan dan pemerintahan.
Kedaulatan merupakan simbol kebisaan (ability) Negara tersebut untuk melaksanakan kendali terhadap manusia didalamnya dan semua kebijakan yang mengatur teritorinya. Termasuk kebisaannya menegasikan dan mengendalikan intervensi kebijakan-kebijakan negara bangsa diluar teritorinya.
Tulisan ini merupakan usaha FKPM menciptakan referensi yang berkaitan erat dengan pemahaman strategi nasional dikaitkan konflik internasional, seperti kepentingan nasional, keamanan nasional, coercive diplomacy, coercion, intervensi militer asing, dll. Mudah-mudahan dapat digunakan dan dikembangkan di-Seskoal, Kodikal, dan AAL.
Kepentingan Nasional
Apa yang diungkap pak Dorff tentang perilaku Negara bangsa mengawali bahasan ini,khususnya kepentingan nasional suatu Negara bangsa. Mengapa fokus kepada kepentingan nasional — sekaligus juga mencoba mengerti apa yang dimaui Negara bangsa lainnya.Meskipun bisa jadi apa yang dimaui Negara bangsa tersebut dianggap kontroversi dengan persepsi kita sendiri. Format kepentingan nasional bisa jadi tidak terungkap atau terisyratkan dengan jelas, meskipun kasus seperti ini biasanya langka. Hampir dipastikan semua Negara memiliki kepentingan nasional yang terstruktur,karena draft kepentingan tersebut harus melalui persetujuan Parlemen masing-masing,untuk dideklarasikan sebagai visi/misi bangsa.
Hampir pasti juga katagori kepentingan nasionalnya akan terbagi dalam —- vital, penting, agak penting dan lain-lainnya atau semacam itu. Katagori ini sekaligus mencerminkan tingkat keseriusan negara bangsa tersebut terhadap apa yang sudah menjadi konsensusnya— kepentingan nasional mereka sendiri. Selain menjadi cerminan keseriusannya juga menjadi kemudahan sebagai “perangkat” pengambilan keputusan nasional. Misal: sesuatu yang menyangkut kepentingan nasional “vital” sulit barangkali untuk dikompromikan, sebaliknya katagori lain-lain barangkali lebih bisa diselesaikan dengan cara kooperatif apabila bersinggungan dengan aktor Negara lain(pelibatan kooperatif).
Sesuatu yang kontroversial untuk menyatakan katagori vitalnya adalah keamanan teritorinya namun sebaliknya tidak berdaya mengendalikan kelompok (kelemahan sendiri)atau aktor lainnya keluar masuk teritorinya dengan mudahnya.Menyadari bahwa perilaku Negara bangsa ada didalam kepentingan nasionalnya — tidaklah aneh mengapa Negara tersebut berperang, mengapa berdamai, mengapa berkooperasi,mengapa menggunakan kekuatan ekonomi nasionalnya,mengapa menggunakan militernya, dll —terhadap Negara bangsa lainnya. Kepentingan nasional menjadi sentra ketersinggungan antar bangsa sekaligus sentra pemersatu Negara bangsa tersebut. Alasan partisi akhir ini, kepentingan nasional akan diekspresikan dalam substansi yang lebih konkrit sebagai tujuan nasional dalam jangka menengah atau panjang — dan menjadi obyek manajemen strategik atau manajemen nasional Negara bangsa tersebut.
Belajar dari suksesnya korporasi yang selalu focus kepada visi/misi atau pernyataan misinya. Negara bangsa mencoba mengawalinya melalui tujuan Negara bangsa yang sangat fundamental, yakni sesuatu yang sudah menjadi substansi kesepakatan bersama pendiri bangsa, biasanya ada dalam UUD nya — didefinisikan sebagai tujuan yang sangat fundamental (fundamental national goal), meskipun menjadi pertanyaan besar — kapan akan tercapai (never-ending). Kepentingan nasional sekali lagi diciptakan dan bertindak sebagai sasaran antara menuju tujuan nasional yang sangat fundamental tersebut.
Kepentingan Nasional dan Keamanan Nasional
Kepentingan nasional akan diturunkan dari suatu sistem nilai yang sangat mendasar bagi Negara bangsa.Sangatlah wajar mengingat sistem nilai akan bertindak sebagai basis legal,filosofi dan moral suatu bangsa (Yanger,et all,halaman 2).Nilai ini akan menjamin dan mendorong bangsa untuk mewujudkan apa sebenarnya yang sangat diinginkan dan …..… perlu didemonstrasikan dimata dunia internasional — seperti apa yang sering disebut pak Roskin dari US Army war College. Sistem nilai yang disepakati Negara bangsa biasanya dimuat dalam dokumen dasar Negara, atau proklamasi kemerdekaannya.
Sekali lagi sistem nilai tersebut akan menurunkan blok tujuan Negara yang sangat mendasar.Oleh karena tujuan tersebut diyakini tercapai dalam jangka waktu sangat panjang,perlu dijembatani dengan kepentingan nasional sebagai angan-angan yang akan dicapai dimasa mendatang.Sehingga wajar kalau muatan kepentingan nasional juga mencerminkan system nilai suatu bangsa. Selanjutnya temuan kepentingan nasional tersebut akan lebih dikonkritkan dengan obyektif nasional (gambar no.1,”National Objectives”) atau sasaran nasional).
(Sumber: ”Fundamental of Force Planning”, Bartlett, Proff, NWC, Vol II, Naval War College, Press).
Posisi obyektif nasional tepat dibawah Kepentingan nasional (National Interest). Posisi ini selain cerminan bahwa obyektif nasional adalah derivasi kepentingan nasional,juga lebih kepada ekspresi apa “outcome” kepentingan nasionalnya. Sebaiknya setiap tujuan nasioanl yang merupakan ekpressi masing-masing kepentingan nasional sudah dicantumkan “outcome”nya.
”Outcome” adalah angka yang ditetapkan atau didesain sebagai obyektif yang akan dicapai,biasanya dihubungkan dengan kalimat kebisaan.Misal:Fregat “A” mendeteksi kapal selam diesel elektrik dengan peluang 0.567. Mendeteksi adalah kebisaannya,sedangkan 0.567 adalah “outcome”nya.Bila digabungkan dengan kata kemamapuan — maka Kapabilitas atau kemampuan (capability) = kebisaan(ability) + “outcome” nya.
Kasus ini diangkat sebagai wacana mengingat begitu mudahnya ungkapan kata-kata kemampuan (atau kapabilitas/capability) dalam dokumen strategik dinegeri ini. (DR Henningsen et all, 2002, baca bagian scenarios, capabilities and effects). Mengapa perlu dikonkritkan? Muatan kepentingan nasional,lebih merupakan pernyataan status,bukan kalimat aktif. Misalnya—kata-kata kedaulatan dan integrasi teritorial, keselamatan bangsa, wilayah yang bebas dari konflik regional,dll.Oleh karenanya perlu dikonkritkan — konkrit tersebut muncul sebagai substansi muatan obyektif nasionalnya.
Pada posisi dibawah obyektif nasional (periksa gambar),nampak ½ blok bermuatan ekonomik, ”securiti” dan politik — diartikan bagaimana mengamankan obyektif nasional dari sisi ekonomi, politik dan keamanan sendiri — lebih populer dengan definisi keamanan nasional(kalau disingkat) atau strategi keamanan nasional. Strategi keamanan nasional, kepentingan nasional dan strategi strategi nasional berada dalam ruang strategi besar (grand strategy). Selanjutnya strategi keamanan nasional inilah yang menjamin tercapainya obyektif nasional.
Strategi ini lebih bertindak bagaimana menghadapi isu-isu stabilitas.Strategi ini juga akan menjadi induk dari strategi-strategi nasional,artinya strategi strategi instrument kekuatan nasional apa yang akan mendukung terlaksananya dan tercapainya obyektif strategi keamanan nasional.Bermanajemen nasional bukan sekedar tahu apa muatan kepentingan nasional namun juga menyadari strategi keamanan nasional apa yang akan menjamin tercapainya obyektif kepentingan nasional.Berikutnya pak Bartlett mendefinisikan strategi-strategi nasional(terdefinisi dalam blok national strategi dengan subordinasinya strategi ekonomi,politik,dan militer),yang diartikan bahwa strategi nasional tersebut mendukung blok diatasnya yakni strategi keamanan nasional.
Selanjutnya strategi keamanan nasional inilah yang menjamin tercapainya obyektif nasional.Strategi ini lebih bertindak bagaimana menghadapi isu-isu stabilitas.Dalam ruang ini masih dibicarakan terminologi strategi, Bartlett menyebut sebagai strategi ekonomi, politik dan dan militer dibawah blok strategi nasional.Pembicaraan tentang kekuatan ekonomi, politik dan militer bukan saja sekedar sebagai strategi tetapi juga sebagian menyebutnya sebagai instrumen kekuatan nasional. Bartlett hanya menyebutkan tiga ( 3 ) instrumen kekuatan nasional, yakni politik, ekonomi dan militer (PEM/Politik, Ekonomi dan Militer).
Ketiga instrument (PEM) tersebut sekarang sudah menjadi konsep yang tradisional,kenyataannya satu dekade ini Negara-negara lain sudah bicara dengan empat (4) instrumen kekuatan nasional, yakni diplomatik,informasional,militer dan ekonomi —lebih dikenal dengan strategi DIME,tidak lagi PEM.Bicara strategi adalah bicara tentang means (sumber daya nasional),ways (caranya) dan ends (tujuan nasional,tujuan strateginya) yang mutlak harus hadir bersama-sama sebagai agregasi.
Dikaitkan dengan ketiga parameter strategi inilah,isu-isu strategi selalu merupakan isu-isu alokasi sumber daya nasional.Pelibatan ketiga parameter ini juga menimbulkan isu-isu “orkestra nasional”.Membaca apakah suatu Negara bangsa memiliki “orkestra nasional” dapat dilacak dengan menangkap adakah isyarat yang diungkapkan elit PEM atau DIME masing-masing merupakan suatu isyarat yang sinergik ? Kalau masing-masing elit tidak bicara sinergik,langsung dapat dipahami bahwa Negara bangsa tersebut belum memiliki konsep “orkestra nasional”.
Padahal mengikat semua instrumen kekuatan nasional dalam suatu strategi nasional yang sinergik akan merupakan kekuatan Negara bangsa tersebut.Tepat kalau semua instrumen nasional tersebut dikonkritkan dengan definisi instrumen kekuatan nasional. Lebih-lebih kekuatan ekonomi dan militer. Mengapa? (Dorff, Chun, Boorer, Fendrick, Troxell, Jones, 2004). Pertama, kedua instrumen tersebut bisa digunakan sebagai kekuatan pemaksa diplomasi (coercive diplomacy) sekaligus sebagai kekuatan pemaksa militer (coercion) (Budiman,2006, halaman 2). Pemaksaan-pun dapat dibedakan dalam dua katagori (Foster, June 2003, halaman 33) yakni compellence dan deterrence (sulit mencari terjemahan yang “pas” untuk kata Coercive, coercion, compellence bahkan detterent/detterence yang relatif mirip-mirip sama artinya, pen).
Kedua, kedua-keduanya mampu menciptakan tekanan yang hebat khususnya penderitaan diliputan manfaat-beaya bagi Negara yang dijadikan sasaran. Ketiga, kedua-keduanya mampu menciptakan situasi “just ad bellum”, ”just in bello” atau “just war “.(Foster,June 2003,halaman 32-40).
Kesimpulan
Melalui Kepentingan Nasional, akan memudahkan gambaran proses perencanaan pembangunan kekuatan militer untuk pertahanan,periksa gambar dibawah ini. Demontrasi model pak Snow dibawah ini dibuat sebagai pembanding konsep pak Bartlett. (Snow,figure 2).
(Sumber : diambilkan dari “Fundamental of Force Planning,volume I:Concepts”,Bab 1.B.1,Col Andrew Dennis,USAF, dan DR Donald M Snow ).
Pemikiran pak Snow (periksa gambar) diawali juga melalui kepentingan nasional,kemudian diturunkan ke obyektif nasional , dan akhirnya akan menciptakan blok penting yakni Strategi militer terpilih — yang lebih disukai (Preffered Military Strategy), dilanjutkan dengan analisis risiko, lingkungan strategik, dll — akan menciptakan sumber daya militer yang dibutuhkan (required resources). Relatif sama dengan konsep pak Bartlett —- salah satu sempalan strategi nasionalnya adalah strategi militer nasional (strategi ekonomi nasional dan strategi politik nasional tidak digambarkan oleh pak Bartlett) yang selanjutnya akan menciptakan juga kebutuhan kekuatan militer yang akan dibangunnya (periksa gambar pertama — mulai assessment sampai dengan programmed forces).
Alur pemikiran seperti yang digambarkan Proff Bartlett,maupun pak Snow,bahkan pemikir strategik lainnya membantu memudahkan menciptakan konsep manajemen strategik suatu Negara bangsa.Bisa–bisa saja model pak Bartlettdimodifikasikan dengan situasi yang ada.Sekurang-kurangnya ada direksi yang jelas bagi Negara bangsa untuk bekerja menatap masa depannya —– seperti apa ? Konsep keamanan nasional berikut dukungan strategi nasional akan mencerminkan sinerginya dan pola permainan “orkestra nasional“ menghadapi isu-isu lingkungan strategik atau isu konflik dengan aktor lain.”Orkestra nasional” ini akan menjamin persamaan persepsi antara para elit birokrasi dan elite politik versus isu-isu lingkungan strategik.
Kepentingan nasional yang tercipta dan merupakan “proxy” system nilai Negara bangsa yang diidam-idamkan dan justru akan menjadi pengikat dan perekat yang kuat.Secara nilai bahkan memperkuat rasa persatuan dan kesatuan bangsa.Pembagian katagorinya akan memudahkan elit pengambilan keputusan nasional untuk menentukan sikapnya menghadapi ketersinggungan antara kepentingan nasional masing masing aktor. Strategi-strategi nasional yang terbangun entah berupa strategi PEM atau DIME atau bahkan yang paling kontemporer yakni MIDLIFE (military, informational, diplomatic, legal, intelligence, financial, economic) akan membantu menciptakan program nasional yang terarah dan prioritas jangka pendek dan jangka menengah.Bukankah subordinasi dari strategi adalah Policy dan kemudian diturunkan lagi menjadi program (visi/misi ~ strategi ~ policy ~ program, pen). Model-model ini semua dapat dijadikan suatu “perangkat” analisis versus sikap Negara tetangga kita, sekaligus merancang bangun anti-strategi maupun anti-akses strategi coercive ,coercion ataupun deterrence-nya dan melaksanakan —–“orkestra nasional” versus semua ini.
(hampir semua referensi didownload dari situs masing-masing lembaganya):
1.”Nexus:Opsi Penangkalan Luwes(FDO),Operasi berbasiskan effek(EBO),dan diplomasi pemaksaan(Coercive diplomacy)”,Budiman Djoko Said,beredar di UPN”Veteran”Jakarta,terbatas.
2.”Guide to National Security Policy and Strategy”, US Army War College, Department of Strategic Study Institute, July 2004, edited by: J Boone Bartholomees, Jr.
_______________”Some basic concepts and approaches in the study of international relations”,Chapter 1,Robert “Robin” Dorff, PhD.
_______________”Economics:American Element of Power or Source of Vulnerability”,Chapter 11,Clayton K S Chun, PhD.
_______________”Problems of Economic Statecraft:Rethinking Engagement”, Chapter 12, Douglass A Boorer, PhD
_______________”Diplomacy as an Intrument of National Power”, Chapter 13, Reed J.Fendrick, MA.
_______________”Military Power and the Use of Force”,Chapter 14, John F Troxell, MPA.
_______________”Information:The Psychological Instrument”, Chapter 15, Frank L.Jones, MPA.
3.”Fundamental of Force Planning,Volume II:Defense Planning Cases”, Naval War College Press,Chapter1:Introductory Essays, Proff Henry C Bartlett.
4.”Fundamental of Force Planning,Volume I:Concepts”, Naval War College Press, Chapter 1.B.1:Grand National Strategy, Col Dennis M Drew, Dr Donald M Snow.
5.”US Army War College Methodology for Determining Interest and Levels of Intensity”, H Richard Yanger, et all, diambil dari Dept National Security dan Strategy, Directive Course # 2.
6.”Analyzing Effect-Based Operations, Workshop Report”, MORS (Military Operations Research Society), Dr Henningse, et all, 29-31 January 2002.
7.”Coercive complementary:Integrating the Military and Economic Instruments of Power”, Thesis Air University, June 2003, May Harry A Foster(USAF).
