Oleh: Alman Helvas Ali
1. Pendahuluan
Dinamika lingkungan strategis dewasa ini yang berada dalam bingkai globalisasi makin mengarisbawahi pentingnya peran Angkatan Laut. Kompetisi dan kerjasama antar negara dalam bidang politik, ekonomi dan militer menempatkan Angkatan Laut sebagai salah satu kekuatan yang memainkan peran strategis. Dari tiga peran tradisional Angkatan Laut, saat ini tugas-tugas yang terkait dengan peran konstabulari dan diplomasi Angkatan Laut jauh lebih mendominasi daripada peran militer.
Dalam konteks kawasan Asia Tenggara, diplomasi Angkatan Laut telah mengalami intensitas tinggi pasca Perang Dingin. Dalam satu dekade terakhir, aktivitas-aktivitas Angkatan Laut di kawasan yang terkait dengan diplomasi Angkatan Laut jauh lebih tinggi dibandingkan masa-masa sebelumnya. Peningkatan tersebut di antaranya terkait dengan semakin meluasnya cakupan geografis bagi kepentingan nasional masing-masing negara Asia Tenggara, di samping mengedepannya konflik-konflik pada domain maritim.
Indonesia sebagai negara terbesar di Asia Tenggara terus menerus menuaksikan peningkatan diplomasi Angkatan Laut di kawasan ini, baik yang dilaksanakan oleh Angkatan Laut negara-negara ASEAN maupun kekuatan ekstra kawasan. Terkait dengan hal tersebut, Indonesia perlu menata ulang diplomasi Angkatan Laut yang selama ini dianut untuk dapat mengamankan kepentingan nasional dalam lingkungan strategis yang penuh ketidakpastian. Tulisan ini akan mengupas tentang penggunaan kekuatan laut dalam diplomasi dan kendala yang dihadapi oleh TNI Angkatan Laut selama ini dalam melaksanakan diplomasi Angkatan Laut.
2. Diplomasi dan Penggunaan Kekuatan Militer
Hubungan antar bangsa senantiasa diwarnai oleh kompetisi dan kerjasama. Dalam hubungan tersebut, setiap bangsa berupaya untuk mencapai dan mengamankan kepentingan nasionalnya menggunakan semua instrumen kekuatan nasional yang tersebut. Sehingga mengacu pada Hans J. Morgenthau, politik internasional adalah pertarungan untuk kekuatan. Kekuatan politik (political power) dalam hubungan antar bangsa adalah hubungan bersifat psikologis antara pihak yang meng-exercise kekuatan tersebut dan pihak yang menjadi sasaran exercised tersebut. Penting untuk dipahami bahwa kekuatan politik adalah sarana (means) untuk mencapai tujuan (ends) suatu bangsa.
Dalam pertarungan untuk kekuatan, dikenal adanya kebijakan prestise. Terdapat dua cara pelaksanaan kebijakan tersebut, yaitu lewat praktek diplomasi dan penggunaan demonstrasi kekuatan militer. Menyangkut penggunaan demonstrasi kekuatan militer, penggunaan kekuatan Angkatan Laut untuk menunjukkan sikap politik suatu negara merupakan pilihan utama bagi banyak negara sejak berabad-abad silam. Hal ini tidak lepas dari karakteristik yang dimiliki oleh kapal perang yang tidak dimiliki oleh sistem senjata lainnya, seperti mobilitas dan visibilitas.
Demonstrasi kekuatan Angkatan Laut dalam hubungan antar bangsa tentu saja tidak berdiri sendiri, melainkan berada dalam bingkai kebijakan luar negeri. Dengan kata lain, demonstrasi kekuatan Angkatan Laut yang lebih dikenal sebagai diplomasi Angkatan Laut merupakan bagian dari kebijakan luar negeri itu sendiri. Kebijakan luar negeri sendiri bagaimanapun harus diabdikan untuk mendukung kepentingan nasional, terlebih lagi yang kepentingan nasional yang bersifat survival dan important.
Kebijakan luar negeri ditempuh oleh para diplomat untuk kekuatan nasional pada masa damai dan strategi dan taktik militer oleh para pemimpin militer untuk kekuatan nasional pada masa perang. Dikaitkan dengan pertarungan untuk kekuatan antar bangsa, salah satu faktor yang menciptakan kekuatan bagi suatu bangsa adalah kualitas diplomasi. Kualitas diplomasi inilah yang menentukan tercapai tidaknya kepentingan nasional, sebab diplomasi merupakan salah satu unsur kekuatan nasional. Tidak sedikit kalangan yang berpendapat bahwa salah satu tujuan diplomasi adalah mempromosikan kepentingan nasional melalui sarana-sarana damai. Menurut Morgenthau, terdapat empat tugas diplomasi.
Pertama, diplomasi harus menentukan tujuannya dikaitkan dengan kekuatan aktual dan potensial yang tersedia untuk mengejar tujuan tersebut. Kedua, diplomasi harus menilai tujuan bangsa-bangsa lain dan kekuatan aktual dan potensial yang tersedia untuk mengejar kepentingan mereka. Ketiga, diplomasi harus menentukan sampai sejauh mana tujuan-tujuan yang berbeda tersebut sepadan satu sama lain. Keempat, diplomasi harus menggunakan sarana-sarana yang tepat untuk mengejar tujuan-tujuannya.
Baik diplomasi maupun kekuatan militer adalah unsur dari instrumen kekuatan nasional. Oleh karena itu, pemaduan antara kedua unsur untuk mencapai dan mengamankan kepentingan nasional bukan merupakan hal baru. Pendekatan seperti ini sudah ditempuh sejak lebih dari seribu tahun silam oleh berbagai negara yang pernah eksis dan tengah eksis di muka bumi.
Dalam konteks Angkatan Laut, penggunaan kekuatan Angkatan Laut dalam masa damai dan perang untuk mendukung diplomasi adalah praktek yang lumrah. Oleh karena itu, dikenal istilah popular seperti gunboat diplomacy (diplomasi kapal perang) dan selanjutnya muncul pula istilah naval diplomacy (diplomasi Angkatan Laut). Menurut James Cable, gunboat diplomacy adalah senjata yang digunakan oleh pihak yang kuat terhadap pihak yang lemah, namun kekuatannya tidak terletak pada kekuatan potensial, tetapi pada kebisaan untuk mengaplikasikan kekuatan yang tepat (appropriate force) terhadap isu yang menjadi subyek perbedaan kedua belah pihak. Walaupun konstelasi geopolitik dunia kini telah berubah dibandingkan era Perang Dingin, akan tetapi praktek diplomasi Angkatan Laut melalui penggunaan kekuatan tetap ditempuh oleh berbagai negara di dunia.
Seperti telah dijelaskan sebelumnya, diplomasi Angkatan Laut yang dilaksanakan oleh Angkatan Laut berada dalam bingkai kebijakan luar negeri. Penyebaran kekuatan laut dalam hal ini kapal perang senantiasa diarahkan untuk mendukung kebijakan luar negeri pemerintah. Menurut Sir Jullian Corbett, strategi Angkatan Laut harus terkait dengan kebijakan luar negeri. Corbett sangat sadar dengan fakta bahwa perang adalah tindakan politik dan fungsi pertama dari armada Angkatan Laut adalah “untuk mendukung atau merusak upaya diplomasi”.
Oleh karena itu, benang merah antara kebijakan luar negeri dan kebijakan pertahanan merupakan suatu keharusan yang mutlak. Mengacu pada praktek dan pengalaman di negara-negara maju, benang merah tersebut dapat tercipta karena adanya strategi keamanan nasional. Dengan kata lain, diplomasi Angkatan Laut dituntun oleh strategi keamanan nasional.
Karena penggunaan kapal perang dalam rangka melaksanakan diplomasi Angkatan Laut berada dalam bingkai politik, penting untuk dipahami bahwa diplomasi Angkatan Laut adalah penyebaran kekuatan Angkatan Laut secara terbatas untuk mencapai tujuan politik yang telah ditetapkan oleh pemerintah. Terkait dengan hal itu, dalam diplomasi Angkatan Laut terdapat empat hal yang harus senantiasa diperhatikan. Yakni definitive force, purposeful force, catalytic force dan expressive force.
Mengapa keempat hal tersebut harus diperhatikan? Dalam diplomasi Angkatan Laut, terdapat unsur suasi (suasion). Mengacu pada Edward N. Luttwak, suasi Angkatan Laut terdiri dari latent naval suasion dan active naval suasion. Latent naval suasion mempunyai dua turunan yaitu deterrent mode dan supportive mode, adapun active naval suasion terdiri dari supportive dan coercive. Unsur coercive menurut Luttwak terdiri dari dua dimensi yaitu positif (compellence) dan negatif (deterrence).
Suasi merupakan unsur penting dalam diplomasi Angkatan Laut, sebab suasi mendefinisikan semua reaksi, baik secara politik atau taktis, yang ditimbulkan oleh semua pihak terhadap eksistensi, pameran, manipulasi atau penggunaan simbolis instrumen kekuatan militer, terlepas dari apakah reaksi merefleksikan niat yang disengaja atau tidak oleh pihak yang melaksanakan penyebaran kekuatan. Suasi laten muncul sebagai reaksi terhadap penyebaran kekuatan Angkatan Laut secara rutin tanpa suatu sasaran yang spesifik. Adapun suasi aktif adalah reaksi yang timbul dari penyebaran kekuatan laut dengan sasaran yang spesifik.
Definitive force harus ada dan nampak dalam diplomasi Angkatan Laut karena kekuatan itulah yang diharapkan mampu menciptakan faith accompli terhadap pihak yang menjadi sasaran diplomasi Angkatan Laut. Seberapa besar definitive force sebenarnya bersifat relatif, akan tetapi penting untuk dipahami kembali bahwa diplomasi Angkatan Laut adalah penggunaan kekuatan Angkatan Laut secara terbatas. Yang utama adalah kemampuan definitive force untuk menimbulkan unsur suasi.
Purposeful force yaitu diplomasi Angkatan Laut melalui penyebaran kapal perang memiliki tujuan yang telah ditetapkan sebelumnya. Secara umum diplomasi Angkatan Laut digelar untuk mengubah kebijakan atau karakter kebijakan luar negeri pemerintahan asing yang menjadi sasaran. Di sini ditekankan pentingnya perumusan tujuan dari penyebaran kapal perang dalam diplomasi Angkatan Laut, sebab tanpa tujuan yang jelas maka penyebaran itu cenderung tidak punya makna apa-apa. Tujuan yang jelas akan membantu menciptakan unsur suasi, baik suasi laten maupun suasi aktif.
Catalytic force yakni sifat diplomasi Angkatan Laut di mana kekuatan yang dilibatkan yaitu kapal perang memiliki sifat katalis yang sesuai dengan kebutuhan operasional. Sebagai ilustrasi, dalam penyebaran kapal perang guna melaksanakan diplomasi Angkatan Laut terdapat karakter fleksibel kapal perang, misalnya berada di perairan internasional yang berdekatan dengan perairan teritorial negara sasaran. Apabila dibutuhkan, kapal perang tersebut dalam segera melakukan intervensi (apapun bentuk intervensinya) terhadap negara sasaran dengan memasuki perairan territorial negara tersebut secepatnya dan sesegera mungkin kembali ke perairan internasional setelah intervensi itu dilaksanakan. Inilah yang dimaksud sifat katalis dalam diplomasi Angkatan Laut dan karakter ini tidak dimiliki oleh sistem senjata lainnya.
Expressive force adalah karakter kekuatan kapal perang yang melaksanakan diplomasi Angkatan Laut, yang mana kapal perang itu digunakan untuk menekankan sikap-sikap dari negara yang bersangkutan. Karakter itu terbentang dari yang bersifat lunak sampai keras, seperti sekedar pameran hingga hingga ancaman penggunaan kekuatan. Dalam expressive force, sangat jelas mengandung unsur suasi seperti yang telah dikemukakan oleh Luttwak.
Hal penting berikutnya yang tidak boleh luput dari perhatian dalam diplomasi Angkatan Laut adalah kapabilitas, kredibilitas, komitmen dan komunikasi. Keempat unsur tersebut memiliki keterkaitan erat dengan unsur suasi, yang mana unsur suasi akan muncul apabila didukung oleh keempat persyaratan. Dengan kata lain, dalam praktek di lapangan kekuatan kapal perang yang disebarkan harus berupa capital ship yang dimiliki Angkatan Laut. Tidak semua jenis kapal perang mampu menimbulkan unsur suasi.
3. Kendala Diplomasi Angkatan Laut Di Indonesia
Diplomasi Angkatan Laut di Indonesia sebenarnya bukan hal baru, akan tetapi telah dipraktekkan sejak akhir 1950-an dalam rangka mengamankan kepentingan nasional. Sebab diplomasi merupakan satu dari tiga peran universal yang selalu dilaksanakan oleh TNI Angkatan Laut. Apabila dibagi persentasenya secara garis besar, porsi tugas-tugas peran diplomasi Angkatan Laut menduduki posisi kedua setelah tugas-tugas peran konstabulari. Meskipun demikian, terkesan bahwa pelaksanaan diplomasi Angkatan Laut belum optimal yang disebabkan oleh beberapa hal sebagai berikut.
Pertama, kebijakan luar negeri dan kebijakan pertahanan. Secara de jure dan de facto, Indonesia memiliki kebijakan luar negeri dan kebijakan pertahanan. Akan tetapi, seringkali dalam prakteknya sulit menerapkan idealisme kebijakan luar negeri ke dalam ranah kebijakan pertahanan dalam dunia yang multipolar. Selain itu, terkesan ada perbedaan mazhab antara kedua kebijakan yang sulit untuk dikompromikan. Situasi demikian menempatkan praktek diplomasi Angkatan Laut menemui tantangan yang cukup besar, sebab tidak jelas siapa kawan dan siapa (calon) lawan.
Kedua, strategi keamanan nasional. Ketidakhadiran strategi keamanan nasional memunculkan pelaksanaan diplomasi Angkatan Laut yang tanpa panduan. Diplomasi Angkatan Laut yang selama ini dilaksanakan oleh TNI Angkatan Laut lebih merupakan inisiatif dari TNI Angkatan Laut daripada arahan khusus dari pemerintah selaku otoritas politik kebijakan keamanan nasional. Akibatnya, amanat melaksanakan diplomasi Angkatan Laut untuk mendukung kebijakan luar negeri pemerintah masih jauh dari harapan.
Ketiga, strategi pertahanan nasional. Pada akhir 2007, Departemen Pertahanan telah menerbitkan Strategi Pertahanan Negara sebagai acuan bagi TNI untuk melaksanakan tugasnya. Apabila dipelajari lebih jauh, dalam strategi itu hanya tiga kali disebut kalimat “diplomasi pertahanan” dan sama sekali tidak dinyatakan adanya “diplomasi Angkatan Laut”. Meskipun diplomasi Angkatan Laut merupakan bagian dari diplomasi pertahanan, tetapi diplomasi pertahanan sendiri tidak dikupas secara mendalam dan konprehensif, melainkan hanya penyebutan sepintas lalu sehingga dapat ditarik kesimpulan bahwa diplomasi pertahanan belum mendapat perhatian khusus dalam strategi pertahanan yang dianut.
Keempat, strategi militer nasional. Indonesia sampai sekarang belum menetapkan strategi militer, sehingga berkontribusi pula pada pelaksanaan diplomasi Angkatan Laut yang belum optimal. Kegunaan strategi militer bagi diplomasi Angkatan Laut adalah untuk menuntun arah diplomasi Angkatan Laut yang akan digelar. Kalaupun selama ini diplomasi Angkatan Laut dapat terlaksana, hal itu lebih karena inisiatif dari TNI Angkatan Laut sendiri tanpa bimbingan dari strategi militer.
Kelima, strategi maritim nasional. Strategi maritim nasional hingga kini masih merupakan angan-angan, karena banyaknya kepentingan sektoral pada domain maritim yang tidak mengacu pada kepentingan nasional. Mengambil contoh di beberapa negara maju, strategi maritim nasional seringkali identik dan atau sebangun dengan strategi Angkatan Laut dengan melibatkan unsur kekuatan maritim nasional di luar Angkatan Laut itu sendiri. Perumusan strategi maritim nasional Indonesia akan membantu TNI Angkatan Laut dalam melaksanakan diplomasi Angkatan Laut secara optimal di masa mendatang.
Keenam, pembangunan kekuatan Angkatan Laut. Diplomasi Angkatan Laut melalui penyebaran kapal perang pada intinya adalah pameran otot Angkatan Laut. Oleh karena itu, kekuatan yang dipamerkan haruslah capital ships dengan menyandang teknologi sistem senjata mutakhir, sebab hanya dengan cara seperti itu maka unsur suasi akan timbul. Dalam beberapa tahun terakhir, pembangunan kekuatan TNI Angkatan Laut belum berjalan mulus sesuai harapan karena berbagai kendala yang berada pada domain politik, sehingga pada aspek operasional pilihan capital ships yang kredibel guna melaksanakan diplomasi Angkatan Laut sangat terbatas.
4. Penutup
Untuk mengoptimalkan diplomasi Angkatan Laut ke depan, dibutuhkan kebijakan dari pemerintah untuk membenahi enam kendala yang dihadapi oleh TNI Angkatan Laut dalam melaksanakan diplomasi Angkatan Laut. Dengan kata lain, arsitektur yang menopang terlaksananya diplomasi Angkatan Laut di Indonesia perlu segera dibenahi. Tanpa pembenahan, dikhawatirkan diplomasi Angkatan Laut tidak akan terlaksana secara optimal karena pandangan keliru bahwa diplomasi Angkatan Laut seolah-olah 100 persen adalah domainnya TNI Angkatan Laut. Memang benar dalam tataran operasional, diplomasi Angkatan Laut adalah domain TNI Angkatan Laut, namun tidak demikian pada tataran kebijakan dan strategi yang merupakan tanggungjawab pemerintah.
. Morgenthau, Hans J, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, Fifth Edition, Revised, New York: Alfred A. Knopf, 1973, hal.29
. Ibid, hal.30
. Ibid, hal.77
. Ibid, hal.78-84
. Ibid, hal.146
. Op.cit, hal.146
. Ibid, hal.529
. Ibid, hal.529-530
. Cable, James, Gunboat Diplomacy 1919-1979: Political Application of Limited Naval Force, New York: St. Martin Press, 1981, hal.57
. Till, Geoffrey, Seapower: A Guide for the Twenty First Century, London, Frank Cass, hal.47
. Ibid
. Cable, James, op.cit, hal.41-83
. Luttwak, Edward N, The Political Uses of Sea Power, Baltimore: The John Hopkins University Press, 1974, hal.7
. Ibid, hal.10-11
. Cable, James, op.cit, hal.57
. Ibid, hal.81
