1. Pendahuluan
Mabes TNI saat ini tengah menugaskan Sesko TNI untuk mengkaji kemungkinan pembentukan Kowilhan di seluruh wilayahIndonesia. Wacana pembentukan Kowilhan telah lama berkembang di luar lingkungan TNI, namun baru sekarang direspon oleh Mabes TNI. Pada satu sisi, ide pembentukan Kowilhan patut dihargai, namun di sisi lain patut dicermati di mana posisi Kowilhan dalam arsitektur pertahanan Nusantara dan sejauh mana mampu mengakomodasi peran Angkatan Laut dalam pengamanan kepentingan nasional di laut, yang dalam bentuk sehari-hari adalah kampanye peperangan laut sesuai dengan konfigurasi geografis. Naskah ini akan membahas tentang posisi Kowilhan dalam arsitektur pertahanan Nusantara.
2. Tujuan Pembentukan
Menyangkut rencana pembentukan Kowilhan oleh Mabes TNI, ada dua pertanyaan yang harus diajukan. Pertama, apa tujuan (objective) dari pembentukan tersebut? Kedua, apa tujuan militer (military objective) dari pembentukannya?
Jawaban atas kedua pertanyaan itu dapat dijadikan parameter seberapa matang ide tersebut disiapkan. Dan sekaligus sebagai cermin sejauh mana pemahaman Mabes TNI tentang pertahanan dan penyelenggaraannya. Sudah menjadi pengetahuan umum bahwa belum ada pemahaman bersama menyangkut pertahanan dan penyelenggaraannya di Nusantara.
Secara garis besar, tujuan pembentukan Kowilhan akan terkait dengan hal-hal sebagai berikut. Pertama, penataan arsitektur pertahanan Nusantara dalam rangka menghadapi spektrum ancaman atau konflik yang kian kompleks (ancaman langsung dan tidak langsung) dan kedua, menyiapkan pengorganisasian satuan tempur matra di beberapa mandala yang berbeda.
Hal pertama yang disebutkan sebelumnya mempunyai kaitan dengan dengan tujuan (umum) pembentukan Kowilhan, sedangkan hal berikutnya terkait dengan tujuan militer. Mengingat bahwa belum ada konsepbakuatau rancangan resmi tentang pembentukan Kowilhan yang dikeluarkan oleh Mabes TNI, belum dapat dipastikan apa sebenarnya tujuan dan tujuan militer dari pembentukan organisasi itu. Namun apabila tujuannya meleset agak jauh dari dua hal yang telah disebutkan sebelumnya, ada kemungkinan ide tersebut kurang matang dipersiapkan dan sekaligus masih belum meratanya pemahaman tentang pertahanan.
3. Dasar Pembentukan
Secara nomenklatur, Kowilhan terdiri dari tiga kata berbeda yang mempunyai makna masing-masing, yaitu Komando, Wilayah dan Pertahanan. Merujuk makna nomenklatur “komando”, di dalamnya mengandung beberapa unsur yaitu (i) kewenangan (authority), (ii) rantai komando (chain of command) dan (iii) komando dan kendali (command and control).
Sedangkan nomenklatur “wilayah” mengandung unsur-unsur (i) wilayah tanggung jawab (area of responsibility), (ii) pertimbangan geografis (geographical consideration) dan (iii) perkembangan lingkungan strategis (strategic context). Adapun nomenklatur “pertahanan” mengandung unsur-unsur (i) ketiga matra TNI dan potensi pertahanan lainnya, (ii) situasi ruang tempur (battlespace situation) dan (iii) sensing-mobility-fire power-C4ISR.
Dari masing-masing nomenklatur itu, menarik untuk membahasnya yang dikaitkan dengan rencana pembentukan Kowilhan oleh Mabes TNI. Apakah masing-masing unsur-unsur dari nomenklatur sudah dipenuhi dan dipertimbangkan dengan obyektif dalam rencana pembentukan Kowilhan?
Pertama, tentang komando. Berdiskusi tentang komando dalam konteks Kowilhan, tak dapat dilepaskan dari konstruksi manajemen dan strategi pertahanan. Mengapa demikian? Secara garis besar, eksistensi Kowilhan terkait dengan kebijakan pertahanan yang diatur oleh pemerintah (dhi Menteri Pertahanan). Menteri Pertahanan, sesuai dengan Undang-undang No.3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara, mempunyai kewenangan untuk mengatur arsitektur pertahanan.
Mengutip bahasa undang-undang, Menteri Pertahanan menetapkan Kebijakan Umum Penyelenggaraan Pertahanan Negara, di mana kebijakan itu merupakan turunan dari Kebijakan Umum Pertahanan Negara. Kebijakan Umum Pertahanan Negara ditetapkan oleh Presiden. Pertanyaannya kini, apakah Kebijakan Umum Pertahanan Negara dan Kebijakan Umum Penyelenggaraan Pertahanan Negara sudah ada? Sejak Undang-undang No.3 Tahun 2002 ditetapkan hingga saat ini, kedua kebijakan itu belum ada.
Sehingga praktis dapat dikatakan bahwa Indonesia secara de jure belum mempunyai strategi pertahanan. Sedangkan secara de facto, strategi pertahanan yang ada lebih merupakan strategi TNI yang tidak (dapat) mengikat pihak lain di luar TNI. Strategi pertahanan secara de jure dapat ditetapkan apabila dua kebijakan yang diamanatkan oleh Undang-undang No.3 Tahun 2002 telah eksis.
Dikaitkan dengan Kowilhan, di mana nantinya letak Kowilhan dalam konteks strategi pertahanan? Strategi pertahanan yang dimaksud adalah yang mengikat dan melibatkan segenap komponen pertahanan, bukan TNI saja. Dalam konstruksi manajemen dan strategi pertahanan yang sudah baku di negara-negara lain, eksistensi organisasi serupa Kowilhan diatur oleh Menteri Pertahanan, bukan oleh Panglima Angkatan Bersenjata atau Ketua Kepala Staf Gabungan.
Mengapa demikian? Karena Pangkowilhan adalah tangan kanan Menteri Pertahanan dalam bidang operasional, di mana Pangkowilhan tidak dapat mengerahkan dan menggunakan kekuatannya tanpa arahan dari Menteri Pertahanan. Pengerahan (deployment) dan penggunaan (employment) kekuatan militer harus berdasarkan kebijakan politik pemerintah, bukan otoritas Panglima militer sendiri.
Dalam praktek di Indonesia selama ini, manajemen pertahanan belum tertata sebagaimana mestinya, di mana terkesan bahwa kebijakan operasional (TNI) seolah-olah terlepas atau terpisah dari kebijakan politik pemerintah. Hal ini dicerminkan oleh hubungan antara Menteri Pertahanan-Panglima TNI.
Menteri Pertahanan sebagai pembantu Presiden di bidang pertahanan memiliki tugas membuat kebijakan pertahanan (termasuk di dalamnya pembangunan kekuatan) dan kekuatan yang dibangun selanjutnya akan digunakan oleh Panglima TNI. Namun penggunaan kekuatan yang dilakukan oleh Panglima TNI tidak dipertanggungjawabkan kepada Menteri Pertahanan, melainkan langsung kepada Presiden. Di sinilah anomalinya, sehingga sangat beralasan untuk menyimpulkan bahwa kebijakan operasional (TNI) seolah-olah terlepas atau terpisah dari kebijakan politik pemerintah.
Pola demikian ditinjau dari perspektif manajemen sudah pasti keliru, karena secara politik Menteri Pertahanan adalah pembantu tunggal Presiden di bidang pertahanan dan semestinya Panglima TNI bertanggungjawab kepada Menteri Pertahanan. Menteri Pertahanan adalah pejabat yang diangkat secara politik (political appointee), berbeda dengan jabatan Panglima TNI yang merupakan jabatan karir.
Apabila Mabes TNI pada akhirnya secara sepihak membentuk Kowilhan dan menempatkannya di bawah komandonya, hal itu dapat diartikan bahwa Mabes TNI telah mengambil alih kewenangan dan fungsi Departemen Pertahanan. Garis Komando Kowilhan tidak dapat begitu saja dipisahkan dari kebijakan politik pemerintah, karena masalah pertahanan bukan wewenang prerogatif Mabes TNI. TNI hanya satu dari dari sekian unsur dalam masalah pertahanan, meskipun TNI adalah komponen utama pertahanan.
Kewenangan Mabes TNI dalam isu Kowilhan hanyalah sebatas mengusulkan pembentukan Kowilhan kepada Menteri Pertahanan. Menteri Pertahanan yang akan memutuskan apakah akan membentuk Kowilhan atau tidak, berdasarkan berbagai pertimbangan. Apabila mengikuti tataran kewenangan dalam pertahanan, maka Kowilhan harus berada di bawah Menteri Pertahanan selaku otoritas politik di bidang pertahanan.
4. Wilayah Tanggung Jawab
Kedua, menyangkut wilayah. Dalam rencana pembentukan Kowilhan, perlu diperhatikan pertimbangan yang melatarbelakangi pembagian area of responsibility. Apa yang menjadi driving factor dalam pembagian area of responsibility? Apakah berdasarkan realita geografis di lapangan, pertimbangan lingkungan strategis ataukah berdasarkan “aspirasi politis”?
Memperhatikan konfigurasi geografisIndonesia, terdapat empat kompartemen strategis yang didasarkan pada pembagian ALKI Utara-Selatan. Dari empat kompartemen strategis tersebut, ada kompartemen strategis yang merupakan perpaduan antara wilayah daratan dan perairan, ada pula kompartemen strategis yang didominasi oleh wilayah perairan. Dari semua kompartemen strategis, setidaknya ada satu kesamaan yaitu berbatasan langsung dengan negara-negara lain di kawasan Asia Tenggara.
Sedangkan ditinjau dari perkembangan lingkungan strategis, ada kompartemen strategis yang berhadapan langsung dengan kekuatan-kekuatan regional, ada pula kompartemen strategis yang berinteraksi langsung dengan kekuatan adidaya. Adapun tentang isu keamanan yang dihadapi, ada kompartemen strategis yang menghadapi mulai dari isu kejahatan di laut, perbatasan hingga isu militer konvensional, namun terdapat juga kompartemen strategis yang (hanya) menghadapi isu perbatasan dan isu militer konvensional.
Dengan mengacu pada pertimbangan konfigurasi geografis dan perkembangan lingkungan strategis, strategi pertahanan yang akan diterapkan pada masing-masing Kowilhan akan berbeda. Perbedaan strategi itu pada tingkat operasional akan memunculkan peran suatu matra TNI yang lebih besar dibandingkan matra lainnya pada masing-masing Kowilhan yang berbeda.
Pertanyaan yang muncul adalah seberapa besar kondisi obyektif itu mendapat porsi dalam pembagian area of responsibility? Ataukah pertimbangan kondisi obyektif akan diskenariokan sedemikian rupa sehingga yang mengedepan adalah “pertimbangan subyektif”? Apabila berpikir dalam kerangka kepentingan nasional, pertimbangan obyektif harus lebih mewarnai dalam pembagian area of responsibility Kowilhan.
5. Persepsi tentang Pertahanan
Ketiga, tentang pertahanan. Masih banyak ketidaksamaan persepsi menyangkut pertahanan di Indonesia. Ada pihak yang mempersepsikan pertahanan seolah-olah hanya milik TNI, ada pula kalangan yang mempersepsikan pertahanan hanya mencakup potensi yang berada di wilayah kewenangan Menteri Pertahanan (TNI termasuk di dalam kewenangan itu). Padahal realita menunjukkan bahwa bagian terbesar potensi pertahanan saat ini berada di luar wilayah kewenangan Menteri Pertahanan.
Dikaitkan dengan rencana pembentukan Kowilhan, perlu dikaji bagaimana kewenangan Kowilhan untuk menggerakkan potensi pertahanan yang berada di luar wilayah kewenangan Menteri Pertahanan. Potensi itu bisa berupa sumber daya manusia, sumber daya alam dan sumber daya buatan. Dan potensi itu ada yang di bawah kewenangan Menteri Perhubungan, Menteri Pekerjaan Umum, Menteri BUMN, bahkan tidak sedikit yang merupakan milik swasta, bahkan swasta asing (seperti perusahaan telekomunikasi).
Dengan kondisi seperti ini, secara sekilas tergambar bahwa perlu kewenangan yang luar biasa kuat pada Kowilhan untuk dapat menggerakkan potensi-potensi itu. Pertanyaannya, apakah mungkin potensi itu digerakkan apabila Kowilhan berada di bawah Panglima TNI? Sepanjang pemahaman FKPM, Panglima TNI tidak berwenang untuk mengatur, apalagi menggerakkan, potensi pertahanan yang berada di luar TNI. Hanya Menteri Pertahanan yang memiliki kewenangan demikian, karena hal itu terkait dengan kebijakan politik pemerintah.
Masalah pertahanan, dalam operasionalnya akan terkait pula dengan battlespace situation. Meskipun battlespace situation berguna pada saat konflik atau perang, namun hal itu harus dirancang sejak masa damai, terlebih kita akan bertempur di wilayah kita sendiri. Perancangan battlespace situation adalah bagian dari kewenangan pemerintah, sementara TNI lebih sebagai “pengguna”. Dikaitkan dengan Kowilhan, organisasi ini hanya “pengguna” battlespace, sementara battlespace-nya dirancang oleh pemerintah melalui kebijakan pertahanan.
Begitu pula dengan masalah sensing-mobility-fire power-C4ISR. Secara teknis operasional, kegiatan-kegiatan itu dilaksanakan oleh TNI. Namun tidak berarti bahwa hanya TNI yang memiliki perangkat sensing-mobility-fire power-C4ISR, karena banyak potensi pertahanan yang memiliki peralatan serupa untuk kepentingan sipil, bahkan mungkin lebih canggih daripada yang dipunyai TNI. Apabila ditarik dalam konteks Kowilhan, kemana dan terhadap siapa kemampuan sensing-mobility-fire power-C4ISR diarahkan, harus sesuai dengan kebijakan pemerintah.
6. Pengorganisasian
Pada tataran teoritis, pembentukan Kowilhan akan berkonsekuensi pada penataan organisasi pertahanan di masing-masing area of responsibility. Organisasi pertahanan yang dimaksud mencakup organisasi TNI dan potensi pertahanan lainnya. Penataan organisasi pertahanan itu, khususnya dari unsur TNI akan dilakukan sedemikian rupa sesuai dengan karakteristik ancaman atau konflik yang dihadapi dengan memperhatikan kondisi geografis dan perkembangan lingkungan strategis. Karena disesuaikan dengan hal-hal tersebut, maka komposisi unsur Angkatan Darat, Angkatan Laut dan Angkatan Udara pada masing-masing Kowilhan boleh jadi berbeda.
Andaikata nantinya Mabes TNI akan membawahi Kowilhan, berarti Kowilhan adalah Kotama Ops Mabes TNI meskipun menyandang nomenklatur ”Komando Wilayah Pertahanan”. Bila hal demikian terjadi, sepertinya tak terhindarkan terjadinya duplikasi dengan unsur-unsur Kotama Ops yang sudah eksis saat ini seperti Kodam, Komando Armada Kawasan dan Koopsau. Duplikasi terjadi pada area of responsibility dan chain of command yang berdampak pada penyiapan dukungan logistik.
Padahal sudah menjadi pengetahuan bersama bahwa baik Kodam, Komando Armada Kawasan dan Koopsau statusnya juga Kotama Ops. Dari sini tercermin bahwa ada duplikasi antar Kotama Ops dengan dibentuknya Kowilhan, di mana satu Kotama Ops membawahi Kotama Ops lainnya. Duplikasi akan terhindari apabila Kowilhan berfungsi sebagai Kotama Ops Departemen Pertahanan dan bukan sebagai Kotama Ops Mabes TNI.
Pesan yang ingin disampaikan di sini adalah ide pembentukan Kowilhan nampaknya tidak digodok secara matang, sehingga diperkirakan akan tumpang tindih dengan Kotama Ops yang ada saat ini. Apabila Kowilhan dipaksakan eksistensinya, ada beberapa kemungkinan arsitektur pengorganisasian Kotama Ops TNI, yaitu (i) duplikasi seperti telah disebutkan sebelumnya, atau (ii) Kotama Ops yang ada saat ini harus direorganisasi atau dilikuidasi.
Apabila kemungkinan kedua yang terjadi, bagaimana implikasinya bagi Angkatan Laut dengan Komando Armada Kawasan-nya? Tentu tidak mudah untuk menjawab pertanyaan ini. Lepas dari berbagai kemungkinan yang terjadi, rencana pembentukan Kowilhan memperlihatkan perbedaan yang sangat jelas bila dibandingkan dengan rencana pembentukan Kowilla, di mana Kowilla lebih merupakan perubahan administratif untuk kepentingan operasional di laut. Konsolidasi susunan bertempur TNI AL (order of battle) yang terdiri dari Armada, Marinir, Air Wing dan Pangkalan. Dengan adanya Kowilla, terjadi efisiensi dan ekonomis, sehingga ada penghematan dan konsentrasi yang lebih fokus, khususnya pada tugas-tugas naval warfare.
Masalah berikutnya dalam pengorganisasian yang hendaknya mendapat perhatian adalah menyangkut konsep operasi (strategi). Konsep operasi seperti apa yang nantinya akan digelar oleh Kowilhan. Dan seberapa besar akan mengakomodasikan porsi pada kampanye peperangan laut. Besar kecilnya porsi kampanye peperangan laut sedikit banyak akan menentukan pula porsi Angkatan Laut di dalamnya, selain tentunya masalah pembagian area of responsibility.
Sampai saat ini, belum ada konsep baku atau rancangan resmi dari Mabes TNI menyangkut Kowilhan. Namun berasumsi bahwa konsep baku Kowilhan tidak akan jauh berbeda dengan organisasi Kowilhan di masa lalu, menurut hemat FKPM, ada kekhawatiran Kowilhan belum akan banyak mengakomodasi pengamanan kepentingan nasional di laut. Bahkan mungkin kehadirannya akan mempengaruhi organisasi dan peran yang telah eksis dan dilaksanakan selama ini.
