Oleh: Alman Helvas Ali
1. Pendahuluan
Perkembangan lingkungan strategis yang terkait dengan sengketa Laut China Selatan senantiasa berjalan dinamis. Pada 10-12 April 2012 kapal perang Filipina terlibat stand off dengan kapal pengawas perikanan China yang mencoba melindungi sejumlah kapal nelayan China dari upaya penangkapan di Scarborough Shoal yang diklaim oleh Filipina. Insiden itu terjadi justru ketika China dan Filipina bersama negara-negara ASEAN lainnya telah sepakat pada KTT ASEAN Ke-20 di Phnom Penh, Kamboja pada 3-4 April 2012 untuk menegaskan kembali pentingnya Declaration on the Conduct of the Parties in the South China Sea (DOC). Situasi demikian sebenarnya bukan suatu hal yang baru, karena telah berulang kali terjadi dengan China memainkan peran sebagai “pendobrak” status quo.
Indonesia adalah salah satu negara pihak dalam DOC sekaligus telah menggagas sejumlah inisiatif untuk mengelola sengketa di perairan itu agar tidak menjadi lebih buruk. Upaya-upaya diplomatik Indonesia untuk mengelola isu sengketa Laut China Selatan patut untuk diapresiasi. Akan tetapi meskipun Indonesia bukan negara pengklaim di wilayah sengketa itu, akan tetapi Indonesia memiliki pula kepentingan di perairan tersebut. Selain kepentingan politik yang terkait dengan stabilitas kawasan, Indonesia mempunyai pula kepentingan ekonomi di Laut China Selatan, khususnya pada zona ekonomi eksklusif (ZEE).
Untuk kepentingan pertama, stabilitas kawasan di Laut China Selatan akan berimplikasi langsung terhadap Indonesia. Meskipun bukan sebagai negara pengklaim, akan tetapi tidak tertutup kemungkinan konflik di perairan itu akan berimplikasi langsung terhadap wilayah kedaulatan Indonesia di Laut Natuna dan sekitarnya. Untuk menghadapi skenario seperti itu, Indonesia harus pula mempersiapkan kekuatan pertahanannya guna mengantisipasi kontinjensi di Laut China Selatan. Tulisan ini akan mengupas tentang kebijakan pertahanan Indonesia dikaitkan dengan sengketa Laut China Selatan.
2. Kebijakan Pertahanan
Mengacu pada Undang-undang No.3 Tahun 2002 tentang Pertahanan Negara, khususnya Pasal 13 Ayat 1 dinyatakan bahwa Ayat 2 dinyatakan bahwa Presiden menetapkan kebijakan umum pertahanan negara yang menjadi acuan bagi perencanaan, penyelenggaraan, dan pengawasan sistem pertahanan negara. Terkait dengan hal tersebut, sejak 2008 Presiden telah mengeluarkan kebijakan umum pertahanan negara, di mana yang terakhir adalah Peraturan Presiden No.41 Tahun 2010 tentang Kebijakan Umum Pertahanan Negara 2010-2014.
Dalam Peraturan Presiden No.41 Tahun 2010, dimuat tentang pokok-pokok kebijakan pertahanan negara yang diatur meliputi kebijakan pertahanan negara integratif, kebijakan pengelolaan dan pendayagunaan sumberdaya nasional, kebijakan pembangunan postur pertahanan militer, kebijakan pemberdayaan pertahanan nirmiliter, kebijakan pengerahan kekuatan pertahanan militer, kebijakan kerjasama internasional bidang pertahanan, kebijakan ilmu pengetahuan dan teknologi dan kemandirian industri pertahanan, kebijakan pengamanan wilayah perbatasan dan pulau-pulau kecil terluar, kebijakan penganggaran dan kebijakan pengawasan. Mengenai ancaman, Peraturan Presiden itu menyebutkan bahwa di antara ancaman aktual yang dihadapi adalah ancaman terhadap konflik di wilayah perbatasan dan kelangkaan energi.[i]
Karena Kebijakan Umum Pertahanan Negara adalah sebuah kebijakan makro yang perlu dijabarkan dalam strategi yang bersifat mikro, maka wajar kalau peraturan tersebut tidak secara spesifik menyebut suatu wilayah tertentu sebagai satu di antara sekian fokus perhatian yang harus diberikan dalam kebijakan pertahanan ke depan. Termasuk di dalamnya menyangkut sengketa Laut China Selatan.
Strategi Pertahanan Negara sebagai salah satu penjabaran dari Kebijakan Umum Pertahanan Negeri yang diterbitkan oleh Departemen Pertahanan pada 2008, sama sekali tidak mengulas secara spesifik mengenai sengketa Laut China Selatan. Satu ada satu kali penyebutan terhadap sengketa tersebut, yaitu pada Bab tentang Kecenderungan Perkembangan Lingkungan Strategis. Di antara sub babnya adalah Lingkungan Strategis Regional yang memiliki sub-sub bab berjudul Konflik Eksternal dan Internal di Kawasan. Di situ disebut disinggung sekilas tentang isu keamanan regional yang terkait klaim teritorial, termasuk di dalamnya sengketa Laut China Selatan. Selebihnya, isu Laut China Selatan tidak disinggung lagi.
Kalau ditinjau dari waktu penyusunan, Kebijakan Umum Pertahanan Negara disusun pada 2010. Sejak 2009, isu sengketa Laut China Selatan kembali memanas seiring dengan manuver-manuver China di lapangan yang mengundang reaksi politik dan militer dari sejumlah negara lain yang berkepentingan. Misalnya insiden USNS Impeccable (T-AGOS 23) yang dihadang oleh sejumlah “kapal nelayan” China ketika sedang melaksanakan survei di perairan Laut China Selatan sekitar 70 mil tenggara Pulau Hainan. Dengan demikian, sebenarnya ketika Kebijakan Umum Pertahanan Negara disusun dan selanjutnya ditetapkan menjadi Peraturan Presiden No.41 Tahun 2010, memanasnya sengketa Laut China Selatan telah menjadi isu utama di kawasan.
Adapun Strategi Pertahanan Negara disusun oleh Departemen Pertahanan pada periode 2007-2008. Pada masa itu, memang sengketa Laut China Selatan belum memanas kembali. Sehingga sampai pada tingkatan tertentu, tidak diulasnya secara mendalam isu sengketa Laut China Selatan dalam Strategi Pertahanan Negara dapat dipahami. Akan tetapi mengingat usia Strategi Pertahanan Negara kini mendekati lima tahun dengan segenap perkembangan lingkungan strategis yang dinamis, semestinya diadakan suatu pembaruan kembali terhadap dokumen tersebut.
Baik Kebijakan Umum Pertahanan Negara maupun Strategi Pertahanan Negara selanjutnya diterjemahkan dalam pembangunan kekuatan pertahanan. Sesuai dengan Postur Pertahanan 2010-2029 yang ditetapkan oleh Departemen Pertahanan, pembangunan kekuatan pertahanan pada periode 2010-2024 diarahkan untuk memenuhi minimum essential force (MEF). Mengacu pada MEF yang ditetapkan oleh Departemen Pertahanan, terdapat sejumlah flash point MEF. Bila dikelompokkan secara geografis, pembagian wilayah pembangunan MEF dapat dikelompokkan mengikuti: (1) di wilayah ALKI I sampai dengan ALKI II, (2) di perbatasan negara di wilayah barat sampai dengan ALKI I, (3) wilayah ALKI II sampai dengan ALKI III dan (4) wilayah ALKI III sampai dengan perbatasan negara di wilayah Timur dan Selatan.
Mengacu pada flash point dalam pembangunan MEF, Laut China Selatan digolongkan sebagai flash point bagi Indonesia. Setidaknya terdapat dua alasan mengapa perairan itu ditetapkan sebagai flash point, yaitu masalah perbatasan dan sumber energi strategis. Seperti diketahui, Indonesia masih belum menyepakati batas zona ekonomi eksklusif (ZEE) di Laut China Selatan dengan Malaysia dan Vietnam. Di samping itu, China juga mengklaim ZEE Indonesia sebagai bagian dari wilayahnya yang dicerminkan dengan peta yang dikenal sebagai U-Shaped atau nine dashed line.
Seperti diketahui, wilayah ZEE Indonesia di Laut China Selatan menyumbang kontribusi yang tidak sedikit terhadap pendapatan migas Indonesia, yaitu sekitar 30 persen. Anjungan-anjungan yang terdapat di ZEE Indonesia dikelola oleh beberapa perusahaan energi multinasional yang sebagian besar dari hasil gas alamnya langsung diekspor ke Singapura. Selain itu, Laut China Selatan mengandung pula potensi perikanan yang cukup besar bagi Indonesia. Menurut data Departemen Kelautan dan Perikanan (2001), potensi perikanan di Laut China Selatan adalah 1.057,05 ton, sedangkan produksi yang tergarap baru 379.90 ton atau tergolong wilayah underfishing.
Selama periode 2010-2011, terjadi beberapa ketegangan di ZEE Indonesia di Laut China Selatan yang melibatkan kapal perang Indonesia dan kapal nelayan China yang didukung oleh kapal-kapal China Maritime Surveillance. Ketegangan di lapangan itu diikuti oleh ketegangan diplomatik antar kedua negara, walaupun tidak terekspos kepada masyarakat secara terbuka. Hal ini menunjukkan bahwa nilai strategis Laut China Selatan bagi Indonesia tidak dapat dipandang sebelah mata, apalagi melihat banyak kepentingan aktor yang terkait dengan perairan strategis tersebut.
Namun demikian, pembangunan kekuatan MEF difokuskan di Laut Sulawesi guna menghadapi sengketa wilayah maritim dengan Malaysia. Laut Sulawesi dipandang sebagai hot area yang sangat mungkin muncul menjadi konflik terbuka terkait dengan sengketa Indonesia-Malaysia, sehingga prioritas MEF diarahkan ke sana. Fokus pembangunan MEF di Laut Sulawesi saat ini dihadapkan pula pada tantangan akan dinamika di Laut China Selatan yang sedemikian cepat memanas dibandingkan situasi di Laut Sulawesi, setidaknya dalam tiga tahun terakhir.
3. Keterpaduan Kebijakan
Kepentingan Indonesia di Laut China Selatan setidaknya ada dua. Pertama, kepentingan politik yaitu menjaga stabilitas kawasan. Kedua, kepentingan ekonomi yaitu Laut China Selatan sebagai salah satu sumber pendapatan Indonesia, baik dari bidang minyak dan gas maupun perikanan. Untuk kepentingan politik, sejak 1989 Indonesia telah menggagas inisiatif multilateral untuk menyelesaikan sengketa Laut China Selatan secara damai. Adapun secara bilateral, Indonesia pada 1994 telah mempertanyakan tentang peta China 1993 yang memunculkan nine dashed line melalui nota diplomatik kepada China, akan tetapi sampai saat ini nota diplomatik tersebut tidak pernah dijawab.
Untuk mengamankan kepentingan nasional, dibutuhkan keterpaduan kebijakan antar semua instrumen kekuatan nasional. Dalam konteks menghadapi sengketa Laut China Selatan, instrument diplomasi dan instrumen pertahanan Indonesia secara teoritis harus menempuh satu langkah yang terpadu. Eksistensi instrumen pertahanan di antaranya adalah untuk mendukung diplomasi, termasuk apabila diplomasi itu dianggap gagal. Upaya-upaya Indonesia di bidang diplomasi yang di antara berfokus pada penanganan isu sengketa Laut China Selatan dalam bingkai ASEAN semestinya didukung pula oleh instrumen pertahanan.
Dukungan yang disiapkan oleh instrumen pertahanan adalah menyangkut kebijakan dan strategi apabila upaya diplomatik gagal. Sudah menjadi pengetahuan umum bahwa sengketa di Laut China Selatan melibatkan aktor-aktor besar, meskipun tidak semua aktor besar merupakan negara pengklaim. Andaikata terjadi kontinjensi di perairan strategis itu, dapat dipastikan Indonesia akan terkena spill over. Skenario seperti inilah yang hendaknya diantisipasi oleh Indonesia lewat kebijakan dan strategi pertahanan.
Sebaiknya upaya-upaya diplomatik yang ditempuh oleh Departemen Luar Negeri didukung pula oleh Departemen Pertahanan. Bentuk dukungannya adalah fokus pembangunan kekuatan diarahkan ke wilayah Laut Natuna dan sekitarnya. Dengan demikian, tercipta keterpaduan kebijakan antar instrumen kekuatan nasional sebagaimana yang diajarkan pada buku-buku tentang strategi.
Hendaknya menjadi kesadaran bersama bahwa dalam konteks sengketa di Laut Sulawesi, Indonesia hanya berhadapan dengan Malaysia plus dukungan terselubung dari Five Power Defence Arrangement (FPDA). Sedangkan dalam sengketa di Laut China Selatan, Indonesia akan berhadapan setidaknya dengan kekuatan militer Amerika Serikat dan China di mana kepentingan kedua kekuatan itu berbeda. Memang Indonesia tidak akan turut campur secara militer apabila konflik terjadi, tetapi menjadi kewajiban Indonesia untuk mengamankan wilayah Laut Natuna dan sekitarnya dari spill over konflik tersebut.
Dinamika lingkungan strategis menunjukkan bahwa selain kontingen pertama Marinir Amerika Serikat berkekuatan satu kompi telah menempati Barak Robertson di pinggiran Darwin, Australia pada awal April 2012, juga memperlihatkan niatan Amerika Serikat untuk menggunakan Pulau Kokos yang terletak di Samudera India sebelah barat daya Pulau Sumatera sebagai pangkalan unmanned aerial vehicle (UAV). Tentu saja niatan itu tidak lepas dari strategi Amerika Serikat untuk memperkuat kekuatan terkait dengan kebangkitan militer China, khususnya di kawasan Laut China Selatan.
Situasi demikian merupakan tantangan tersendiri bagi Indonesia dalam perumusan kebijakan dan strategi pertahanannya. Perlu dikaji kembali dengan seksama apakah asumsi-asumsi dalam kebijakan dan strategi pertahanan beserta pembangunan kekuatan pertahanan masih relevan dengan perkembangan lingkungan strategis tiga tahun terakhir. Jangan sampai pengalaman Inggris dalam mempertahankan Singapura pada awal 1942 dialami Indonesia karena kesalahan dalam menetapkan asumsi arah datangnya ancaman.
4. Penutup
Secara teoritis, kebijakan luar negeri harus senantiasa seiring dengan kebijakan pertahanan. Kedua kebijakan itu antara lain didasarkan pada pertimbangan akan kepentingan nasional yang harus diamankan dan perkembangan lingkungan strategis. Apabila dikaitkan dengan sengketa Laut China Selatan, kondisi ideal secara teoritis itu belum tercipta. Kebijakan luar negeri yang di antaranya terus mencari solusi damai atas sengketa Laut China Selatan belum selaras dengan kebijakan pertahanan yang berfokus pada pembangunan kekuatan di Laut Sulawesi.
Situasi demikian perlu untuk diselaraskan dengan menyamakan persepsi antar instansi terkait. Apakah benar sengketa di Laut Sulawesi memiliki magnitude yang lebih besar terhadap kepentingan Indonesia? Kalau benar, tentu saja upaya diplomatik Indonesia harus lebih difokuskan ke Laut Sulawesi daripada Laut China Selatan. Apabila sengketa Laut China Selatan ternyata mempunyai magnitude yang lebih besar terhadap kepentingan Indonesia, seharusnya kebijakan pertahanan diarahkan untuk mendukung kebijakan luar negeri.
[i]. Lihat, Peraturan Presiden No.41 Tahun 2010
