Biaya atau Anggaran … siapa takut ? [1]

Oleh Budiman Djoko Said

Latar belakang

Ekonomi Pertahanan fokus pada alokasi penggunaan sumber daya nasional yang terbatas guna mendukung strategi pertahanan nasional dan kekuatan militer (gabungan utamanya) yang ekonomis dan efisien[2]. Membangun perencanaan kekuatan militer berbasis strategi pertahanan nasional adalah tugas Kementerian Pertahanan (Kemhan) dan mereka diuji untuk menjelaskan obyektif setiap pilihan struktur kekuatan militer nasional serta strategi pertahanan nasional mendatang. Keputusan penuh arti ini ditunjukkan dengan memilih alternatif yang benar-benar memenuhi rasio efektivitas-biaya[3]. Problema ekonomi pertahanan nasional seperti pemilihan senjata, pemeliharaan, logistik, akuisisi, dan lain-lainya, seringkali dihadapkan dengan terbatasnya anggaran. Benarkah anggaran pantas menjadi tumpuan untuk disalahkan ?

Mungkin lebih “adil” (fair) bila memperlakukan anggaran sebatas konsekuensi dukungan kegiatan. Akibatnya  memilah dan memilih alternatif kegiatan adalah fokus  kegiatan strategik setiap pengambil keputusan, tidak lagi memilah dan memilih anggaran. Memilih (analisis) kegiatan di lingkungan pertahanan nasional berbeda dengan era Perang Dunia II bahkan era Perang Korea sekalipun [4]. Orientasi sekarang adalah versus isu keluarga “penangkalan” (deter). Berikut barulah dicari alternatif (besaran) “biaya” yang bisa mendukung setiap kandidat kegiatan, dan anggaran (baca alokasi anggaran) adalah kumpulan semua biaya. Memperlakukan anggaran adalah mencermati komponen “biaya” guna mendukung kegiatan yang terpilih — atau mencermati alokasi sumber daya yang digunakan mendukung kapabilitas kekuatan militer gabungan (fokus:kekuatan gabungan) yang dibutuhkan demi tercapainya obyektif  kepentingan nasional. Mengapa elit militer sangat berkepentingan terhadap “biaya”? Jawabnya sederhana saja, sumber daya nasional sangat terbatas sekali, karena itu porsi gross national product (GNP) yang dialokasikan bagi kepentingan strategi keamanan nasional menjadi sangat terbatas[5]. Perancang kekuatan militer gabungan sebaiknya dapat mendemonstrasikan seberapa baiknya atau  “pantasnya besaran efektivitas” (model MOE) [6] sistem yang dibeli  guna mendukung strategi keamanan nasional (Kamnas) dan seberapa besarnya konsekuensi biaya guna mendukungnya sampai sistem tersebut benar-benar “tutup-buku” (book value”zero”). Mengenal konsep dan memperlakukan biaya sebagai konsekuensi dukungan kegiatan diharapkan dapat membantu memformulasikan alternatif sistem yang terbaik (atau kegiatan) diikuti pemodelan biaya yang akan sangat membantu bukan saja perancang struktur kekuatan militer gabungan tetapi bagi organ pemerintah dan kelembagaan lain. Makalah ini dapat digunakan sebagai perangkat teks bantu pengambilan keputusan (decision support system) seperti analisis pemilihan sistem senjata, platform, alternatif kekuatan dan isu lainnya di lingkungan militer yang perlu ditangani dengan mencermati berapa “sih” baiknya (besaran efektivitasnya) yang bisa dicapai dan berapa “sih” besarnya dukungan biaya (konsekuensi dan risiko) yang diperlukan guna mendukung setiap alternatif yang ditampilkan sampai tahun tutup buku alternatif tersebut. Dua model utama diperkenalkan yakni model ukuran effektivitas (UE)[7] dan model biaya, perpaduan model ini sudah lama digunakan di negara maju semenjak tahun 1972. Publik akan sangat mudah menerima bentuk pertanggungan jawaban yang “adil” setelah didemonstrasikan berapa baiknya (efektivitas) kegiatan tersebut dan berapa besar dukungan biaya per setiap sistem atau kegiatan yang dipilih.

Teknik Manajemen Modern dan Perencanaan Jangka Panjang

Umumnya administrasi pemerintahan modern di dunia dewasa ini berhadapan dengan problema yang sama yakni tantangan terhadap perbaikan efektivitas suatu hasil (outputs), perbaikan efisiensi atau manajemen biaya dan terakhir perbaikan akuntabilitas dengan cara menghubungkan performa atau efektivitas dengan konsekuensi biaya yang sudah dikeluarkan. Penggunaan teknik manajemen modern seperti Total Quality Management (TQM), Balanced Score Cards (BSC), dan Activity-Based Costing (ABC) akan menjamin suksesnya organisasi. Melese dkk  memperkenalkan model yang dikembangkan berbasiskan teknik Deming (PDCA) [8] dan bisa digunakan bagi birokrasi maupun swasta. TQM selalu mengajak berkaca pada sistem atau proses berjalan dan selalu belum sempurna serta untuk disempurnakan.

Sedangkan ABC dan BSC sangat membantu pengukuran performa atau efektivitas yang didapat. Perangkat manajemen modern lain yang kapabel membantu melakukan pilihan berbagai alternatif misalnya “effektivitas-biaya” (popular bagi militer), “manfaat-biaya” (populer bagi non-militer), rekayasa ekonomi (economics engineering) , rekayasa logistik (logistics engineering) , analisis biaya (cost analysis), estimasi biaya  (cost estimate), estimasi  dan relasi  biaya (CER/cost estimate relationship), dan banyak lagi sebutan lain yang mirip dan kegunaannya sama, yakni memperlakukan biaya sebagai konsumsi kegiatan bukan sebagai konsumsi obyek. Biaya adalah materi yang perlu didalami khususnya versus isu pertahanan nasional. Sesi ini banyak menyoroti isu biaya, bukan dikarenakan mewakili problema penganggaran, namun lebih mengisyaratkan biaya hanyalah sebatas mewakili kapabilitas yang “hilang” (karena sudah digunakan). Biaya adalah sesuatu yang hilang[9] karena tidak bisa digunakan lagi untuk keperluan lain yang bisa jadi memiliki UE yang jauh lebih besar dibandingkan pilihan sistem yang sama. Teknik manajemen modern dengan kalkulus anggaran bergantung kepada perencanaan yang bagus. Perencanaan yang diturunkan berbasis visi dan misi yang jelas, konkrit dan kokoh. Bukan dalam bahasa yang mengawang-awang atau normatif yang sulit diturunkan dalam bahasa strategi dan kebijakan (policy) sampai ketingkat program-program.

Dalam bahasa militer visi dan misi diterjemahkan sebagai obyektif  (apa sebetulnya yang diharapkan). Selanjutnya diturunkan dalam uraian program dengan urutan/bobot dan prioritas yang langsung mengarah pada obyektif fisik yang sudah ditetapkan. Tanggungjawab pemangku kepentingan strategik untuk menurunkan dan mengontrolnya sampai ke tingkat program di bawahnya. Didunia nyata umumnya sulit diketemukan kegiatan, program atau proyek yang pendek umurnya (short life cycle time). Dikaitkan dengan biaya, lebih “adil”  bila muncul definisi biaya sepanjang usia (BSU atau total life cycle cost) — konsep (analisis) yang memperlakukan biaya (total) mulai dari litbang, investasi (awal analisis), operasional, modernisasi, pemeliharaan, dll sampai dengan sistem tersebut tutup buku.

Skenario yang sedang berjalan

Pemerintah selama ini nampaknya lebih memposisikan anggaran sebagai konsumsi obyek bukan konsumsi kegiatan. Sebaiknya lebih bergeser dan berorientasi serta fokus pada kegiatan terpilih dengan anggaran hanyalah sebagai konsekuensi dukungan. Penganggaran selama ini sepertinya diciptakan hanya untuk satu tahun berjalan dan secara tidak langsung menegasikan biaya” untuk tahun kedua,ketiga, dan seterusnya à berorientasi jangka pendek dan tidak ada program berkelanjutan. Akibatnya kutak-katik anggaran dijajaran pemerintah guna menentukan besaran moneter/rupiah jauh lebih mengemuka dibandingkan menentukan kegiatan berbasis prioritas/bobot/nilai suatu kegiatan diantara sejumlah kegiatan lainnya. Mencari dan menemukan jumlah “angka” anggaran jauh lebih diminati, dan lebih disukai dalam suatu perencanaan daripada memilah dan memilih kegiatan dengan atribut kualitas dan effektivitas.

Fakta pertanggungan jawaban (Pjk) setiap proyek selama ini sepertinya cukup diwakili atribut “rapinya” Pjk Keuangan à membentuk citra atau pembenaran selama ini (tradisional) bahwa Pjk Keu dianggap memadai mewakili performa riil kegiatan itu sediri. Benarkah performa kegiatan sementara ini juga bisa diwakili dengan indikator daya serap. Bukankah daya serap suatu program atau proyek adalah laju kecepatan penyelesaian proyek atau kegiatan per satuan waktu. Kalau daya serapnya tinggi apakah serta merta effektivitasnya juga tinggi ? Disisi lain pemangku kegiatan yang tidak kapabel menghabiskan biaya seringkali diberikan stigma perencana buruk. Bagaimana dengan prestasi pemangku kegiatan yang berhasil meningkatkan efektivitas atau manfaat dan kapabel menekan konsekuensi anggaran dengan kontrol dan mekanisme ekonomik yang tepat, mana yang lebih  pantas diberikan penghargaan? Kenyataannya biaya atau anggaran sendiri tidak pernah bisa menjawab dalam pengertian per unit “biaya” (cost unit) yang sudah dikeluarkan per setiap kegiatan sekecil apapun? Kenapa biaya bisa diperankan lebih besar bahkan tanpa mempedulikan peran performa kegiatan itu sendiri ? Bagaimanapun juga sistem yang dibeli akan lebih dicermati kapabel tidaknya mendemonstrasikan effektivitasnya dalam pertempuran atau dilapangan. Oleh karena itu  seharusnya lebih melihat kepada dampaknya terhadap musuh atau sasaran atau berbasis efek (effect-based) yang menakutkan lawan. Dengan demikian seharusnya peran dan dampak efektivitas (Pjk Efektivitas) terhadap musuh jauh lebih besar dibandingkan peran dan dampak administrasi (Pjk Keu). Sejauh ini publik hanya melihat pertanggungan jawab proyek dari sisi Pjk Keu. Publik lebih menghargai apabila ada informasi tentang [1] performa kegiatan atau proyek dan [2] konsekuensi anggaran yang mendukung tercapainya performa kegiatan itu sendiri. Penggabungan keduanya menggambarkan  sesuatu yang jauh lebih akuntabel dan  mudah ditangkap sebagai rasio yang efisien.

Konsep Ekonomik, Ekonomis dan Strategi Nasional

Problem menggabungkan satuan tugas tempur dengan kombinasi kapal-kapal, pesawat dan marinir yang dipangkalkan di suatu tempat agar tercipta kekuatan siaga (standby forces) versus kekuatan militer aktor dengan ekspektasi hasil (expected outcome)  penangkalan yang maksimal, diketahui (given) setelah diisyaratkan oleh Dewan Keamaman Nasional untuk melaksanakan paket “penangkalan” bersama instrumen nasional (FDO ~ flexible deterrent options) lainnya. Kalimat panjang diatas adalah algoritma pemecahan masalah atau analisis yang diawali dari latar belakang masalah (penggabungan). Diikuti definisi masalah yakni bagaimana menggabungkannya (muncul alternatif gabungan sebagai model) berbagai sumber daya militer  (kapal, pesawat, marinir, dll) dan sumber daya lainnya seperti kekuatan nasional politik (diplomatik, luar negeri, dll), ekonomi (strategi dan kebijakan ekonomi, internasional, perdagangan, dll), legal (melalui LSM internasional dan atau PBB).

Dengan ekspektasi (expected value) tercapainya tingkat dan kombinasi keluarga penangkalan tertentu (compell, coercive, detter, dll). Keseluruhannya adalah isu optimalisasi ekonomi pertahanan nasional. Bandingkan dengan problema pengggabungan dan kombinasi sejumlah gudang, kapasitas inventori, kapasitas produksi per hari, permintaan pasar (demand), dan faktor lainnya agar menghasilkan keuntungan maksimal, diketahui (given) tingkat persaingan dengan usaha sejenis adalah rendah. Dua kasus relatif sama hanya berbeda parameter obyektif (apa yang diinginkan sebenarnya). Kasus pertama adalah komoditi militer dengan obyektif memaksimalkan penangkalan, kasus kedua adalah komoditi organisasi dengan obyektif memaksimalkan keuntungan finansial. Kedua kasus ini berakhir dengan konsekuensi dukungan berupa penganggaran dan tantangan berupa  mengekonomiskan kendala sumber daya lainnya. Ekonomis maupun efisiensi adalah dua cara mencermati ciri-ciri operasional  yang sama[10].  Bila seorang produsen (non militer) atau komandan memiliki anggaran (atau sumber daya) tetap (fixed) maka si-produsen berusaha memaksimalkan keuntungan finansialnya sedangkan Komandan militer berusaha memaksimalkan pencapaian obyektif militernya — problema yang identik, yakni efisiensi  penggunaan sumber daya. Sebaliknya  bila jumlah produksi atau keuntungan finansial bagi si-produsen sudah ditetapkan atau obyektif militer bagi Komandan militer sudah dibakukan (fixed) — kesamaan problema yakni mengekonomiskan penggunaan sumber dayanya — meminimalkan biaya[11]. Nampak berbeda, meski logikanya relatif sama. Pilihan yang memaksimalkan pencapaian obyektif dengan tetapan anggaran yang sudah ditentukan (fixed budgets) sama pilihannya dengan meminimalkan anggaran yang digunakan untuk mencapai obyektif (obyektif yang akan dicapai dengan ukuran efektivitasnya) yang telah ditetapkan (fixed objectives). Konsep ekonomis, dan ekonomik dalam problema pertahanan nasional  ada kaitannya dengan kepentingan militer nasional (strategi militer nasional). Kaitan ini dapat didekati dengan mencermati hubungannya dengan strategi raya (grand strategy)[12].

Bagaimana hubungan strategi raya, ekonomi dan teknologi? Ditetapkannya strategi raya, ekonomi dan teknologi dalam bobot atau iklim tertentu, ternyata ketiganya memiliki ciri-ciri saling ketergantungan satu sama lain[13]. Strategi dapat dinotasikan dalam {(ways),(means),(ends)}. Strategi adalah cara (ways) menggunakan “anggaran” atau sumber daya (means) lain guna mencapai obyektif (ends) kepentingan nasional. Teknologi akan mendefinisikan (menentukan, atau mempertimbangkan) strategi mana yang paling memungkinkan. Problema ekonomi adalah memilih strategi yang tepat, termasuk peralatan dan semua yang digunakan untuk implementasinya, mana yang paling efisien (memaksimumkan pencapaian obyektif dengan sumber daya yang sudah ditetapkan)[14] atau ekonomis dengan cara meminimumkan biaya pencapaian obyektif yang ditetapkan. Strategi yang paling efisien pasti strategi paling ekonomikal. Gambaran problema pertahanan nasional di atas dapat disimpulkan dalam perangkat/model pengambilan keputusan (periksa gambar 1), di bawah ini  :

a. Efektivitas tetap (fixed effectiveness). Untuk tingkat effektivitas tertentu (fixed atau given effectiveness) dari obyektif yang telah ditetapkan, para analis pertahanan akan mempertimbangkan alternatif mana, yang diperkirakan (sepertinya) dapat mencapai tingkat efektivitas yang dikehendaki dengan “biaya” terendah atau …

b.Penganggaran (budgets) atau biaya (costs) tetap (fixed atau given budget/costs). Untuk tingkat “biaya” tertentu yang sudah ditetapkan (fixed budgets/costs) diharapkan dapat mencapai obyektif yang sudah ditetapkan, para analis mempertimbangkan berbagai alternatif sistem dengan efektivitas yang paling maksimal.

Gambar no.1

Referensi: Attaway, halaman 58. Hint: Garis tegak adalah tingkat effektivitas (performa, kualitas, dll), garis mendatar adalah besaran biaya [15] . Gambar ini dapat mewakili penjelasan dua (2) kriteria keputusan, pertama biaya ditetapkan , cari efektivitas tertinggi, dan kedua, efektivitas ditetapkan cari biaya yang termurah.

Gambar di atas mendemonstrasikan biaya dan efektivitas versus problema pemilihan dua alternatif sistem senjata yang akan dipilih. Bila besaran efektivitas sudah ditetapkan pimpinan dengan capaian operasi militer misalnya di E 3, hanya alternatif kedua yang dipilih. Biaya adalah sesuatu yang harus dibayar atau dikeluarkan. Bila ditetapkan tingkat efektivitas operasi militer adalah E 1 (given effectiveness) tersedia dua pilihan biaya, yakni di C2 atau C1 à pasti dipilih alternatif-1 (mengapa?). Bila ditetapkan biaya di C 3 (given costs) alternatif kedua akan terpilih mengingat efektivitasnya lebih baik. Bila pimpinan membebaskan biaya (berapa saja biayanya) dengan mengizinkan pilihan misalnya ke C4 (given costs) tentu saja alternatif kedua tetap terpilih. Titik A dan B disebut adalah isu di luar masalah ini (outliers).

Kasus di C3 menggambarkan biaya yang sangat beralasan untuk dipikul pengambil keputusan, kecuali biaya C2 ke C3 tidak signifikan menaikkan efektivitas E1 ke E3, bandingkan kasus dengan tetapan efektivitas sebesar E1, menghasilkan dua pilihan biaya di C1 maupun C2. Bila ada peluang memilih tingkat efektivitas tertinggi misal ke E4 (E4 posisi mendekati puncak kurva alternatif ke-II) dibutuhkan sejumlah besar biaya (insentif) menaikkan efektivitas (sedikit) dari E3 ke E4. Upaya yang berlebihan mengingat E3 sudah cukup memadai dilihat dari (misalnya) besaran efek operasi yang diharapkan (EBO). Peningkatan biaya dari C3 ke C4 ― inefisiensi bukan? Mengkotak-katik harga variabel keputusan (biaya dan efektivitas) untuk mencermati outputnya yang mungkin bisa merubah harga efisiensi disebut analisis kepekaan (sensitivity analysis). Misal mengkotak-katik harga E, C dan mencermati adakah fenomena lain yang mungkin muncul dan dapat mempengaruhi keputusan ?

Konsep biaya

Tiga methoda mengatasi isu kebijakan dan strategi keamanan nasional, pertama adalah evaluasi strategik, kedua adalah analisis sistem dan ketiga adalah riset operasional [16]. Analisis Sistem menggunakan analisis ekonomik untuk menunjukkan bahwa kebijakan dapat diterjemahkan dalam perencanaan dan program atau sebagai pendekatan memilih berbagai alternatif suatu problema ekonomi pertahanan yang kompleks. Problema analisis sistem adalah mengidentifikasi, mengukur, menentukan obyektif dan mengevaluasinya. Inti rangkaian kegiatan adalah mencari efektivitas (atau keuntungan) dan menghitung konsekuensi biaya-nya per setiap alternatif [17]. Biaya (cost) adalah konsekuensi penggunaan sumber daya (kehilangan) akibat memilih melakukan kegiatan tertentu. Karena sumber daya tersebut sudah tidak mungkin lagi digunakan untuk kepentingan lain disebut “manfaat yang hilang” (benefit lost), atau biaya alternatif (alternative cost) atau biaya peluang (opportunity cost)[18]. Analisis biaya, bisa disebut juga evaluasi ekonomik, alokasi biaya, penilaian efisiensi, analisis manfaat-biaya, atau analisis efektivitas-biaya. Biaya adalah metode kontroversi, mengingat metode ini dapat digunakan secara luas dengan menggunakan definisi tersebut di atas. Akuntan dan ekonom berbeda memandang biaya. Ekonom memandangnya sebagai estimasi (cost estimate) sedangkan akuntan memandangnya sebagai pengukuran (cost measurement). Analysis efektivitas ― biaya (AEB) dan manfaat – biaya (AMB) seringkali digunakan sebagai perangkat analis kebijakan dalam periode panjang. Kedua analysis ini sering digunakan bergantian, meskipun ada perbedaan antara keduanya. Aplikasi AMB sederhana dapat dicontohkan berikut ini;pangkalan X memiliki sejumlah FB (fighter bomber), dan sejumlah pembom berat B-52. Harga 1 B-52 (total BSU) lebih mahal dibanding 1 FB. Sasarannya adalah sekian  jembatan hancur dan sekian Lanu (pangkalan udara) diserang[19] (periksa tabel dibawah ini). Bagaimana menentukan pilihan atau kombinasi pesawat  yang tepat untuk digunakan ?

# unit yang digunakan

Tugas                            B-52                    FB

Serang Lanu                    1                       10

Hancurkan Jembatan         1                         2

Tanpa memandang biaya (ekonomis atau tidak) , pilihan B 52 untuk menyerang Lanu dan Jembatan adalah termurah. Hadirnya konsep ekonomis seperti keunggulan komparatif memandang beda — B-52 lebih baik untuk menyerang Lanu, sedangkan FB lebih baik menghancurkan Jembatan, dengan memeriksa produk rasio menyerang Lanu oleh B-52 relatif terhadap FB, kemudian bandingkan rasio menyerang Jembatan oleh B-52 relatif terhadap FB, hasilnya :

            B-52 / FB  menyerang Lanu                              =  1/10      —-   a.

            B-52/FB menghnacurkan Jembatan                 =   ½         —-   b.

Bila ternyata  a  <   b  à  B-52 lebih effisien menyerang Lanu.

            FB/B-52  menghancurkan jembatan                           = 2/1   —- c.

            FB/B-52         menyerang Lanu                                   =10/1  —- d.

Dengan teknik yang sama , dalam hal ini c  <  d  à FB lebih efisien menyerang Jembatan[20]. Tetapan sumber daya (jumlah pesawat, pen) dan obyektif (sasaran fisik) yang jelas (Jembatan dan Lanu, pen) dari  contoh ini, mengilustrasikan hubungan biaya dan manfaat. Manfaat penggunaan 1 pesawat B-52 (economic cost) versus jembatan dapat diterjemahkan dengan 2 FB untuk penugasan sama (alternative cost). Biaya penggunaan 1 B-52 untuk alternatif penugasan menyerang Lanu disebut manfaat yang hilang (benefit lost), biaya ini dapat diterjemahkan dengan 10 FB yang bertugas sama. Mempertimbangkan alternatif ini, maka biaya penggunaan 1 B-52 versus Jembatan melebihi kadar manfaatnya. Mengabaikan manfaat/efektivitas akan mengabaikan biaya, dan biaya adalah manfaat/efektivitas yang hilang.

Kegiatan Berbasis Biaya (Acitivity-Based Costing) dan Biaya berbasis Usia Pakai  (Total Life Cycle Costs)

Langkanya proyek atau kegiatan yang singkat usia, memaksa perancang kekuatan militer atau pemangku anggaran haruslah profesional sebagai perencana dan pemikir strategik. Proses melelahkan menemukan program atau proyek agar memenuhi skala prioritas (fokus militer  adalah membangun kekuatan militer gabungan,pen) dan mematangkannya dan mentransformasikannya dalam dua kriteria yakni efektivitas dan biayanya ~ kegiatan berbasis biaya (atau ABC ~ activity-based costing). Dengan demikian pola pikir atau orientasi sebaiknya telah bergeser, obyek bukan lagi mengkomsumsi sumber daya/anggaran, tetapi obyek mengkomsumsi kegiatan. ABC sebagai pendorong (driver), tidak lagi berorientasi pada akutansi tradisional, tetapi lebih kepada proses. ABC benar-benar kapabel membantu memilah dan memilih mana kegiatan yang berprioritas atau tidaknya.

Kelebihan ABC versus pendekatan akutansi tradisional: [1] perbaikan menyeluruh dan lebih akurat tentang kalkulus biaya, [2] fokus kepada kegiatan yang mengkomsumsi biaya langsung dan tidak langsung, [3] fokus kepada dekomposisi tupoksi dan obyektif kegiatan dan alokasi biaya langsung maupun tidak kepada “tingkat” dorongannya dan [4] informasi komprehensif bagi pengambil keputusan yang bisa memilah dan memilih kegiatan yang memang benar-benar diprioritaskan, melacak menuju ukuran “performa” organisasi, identifikasi peluang improvisasi pembiayaan, insentif dan membantu pengukuran KPI (key performance indicators) setiap pejabat kunci. Hadirnya konsep yang lebih komprehensif yakni total biaya sepanjang usia, memberikan gambaran bagaimana sebenarnya pemangku kepentingan bertanggung jawab kepada usia pakainya, bukan saat investasi awal saja. Sepantasnya perencanaan biaya dilakukan secara komprehensif dari awal perolehan sampai penghapusan. Hal ini bisa menjawab bagaimana konsekuensi biaya sesudah dikeluarkannya biaya investasi untuk tahun-tahun berikutnya misal untuk pelatihan, perbaikan ringan, dll sampai ke tahun x”? Bila sistem berbeda, maka komponen biaya berbeda, sebaliknya sama bagi sistem yang sama meski berbeda asetnya, contoh total BSU sebuah MBT (main battle tanks) Tank Abram M-1 versus Leopard akan berbeda. Diilustrasikan sederhana seperti total BSU mobil A bisa jauh lebih mahal dibandingkan mobil B, meskipun rata-rata biaya per tahun sampai tahun ketiga bisa saja jauh lebih murah. Contoh lain: akan jauh lebih murah sewa pesawat berasumsi frekuensi pakainya rendah, dibandingkan beli, dengan BSU misalnya 15 tahun..kecuali pesawat hampir dipakai per hari per sekian jam.  Pertanyaan berikut  bagaimana memunculkan dalam APB/APBD? Mengetahui total BSU suatu Jembatan misalnya, alokasi per tahun bisa diprediksi dan menjadi estimasi alokasi tahun yang datang à alokasi APBD setiap tahun dalam paket program tahun berganda (multi year programmed).

Kesimpulan

Perencana strategik sebaiknya fokus pada pemilihan kegiatan yang berbobot (pilih kegiatan dulu baru biayanya) dibandingkan kotak-katik anggaran (periksa dulu anggarannya baru dicari-carikan kegiatannya). Pekerjaan sulit dan lebih repot memang, tetapi lebih bertanggung jawab. Kegiatan strategik akan berbasis “ends” strategi pertahanan nasional dan obyektif strategi militer nasional. Perencanaan dan pertanggungan jawab nantinya tidak lagi didikte oleh Pjk Keu tetapi bersama-sama Pjk Efektivitas. Ukuran daya serap sepertinya belum menyentuh (mewakili) keberhasilan proyek, sebaiknya ditinjau ulang perannya. Identik atribut “sukses’ bila (bisa) menghabiskan anggaran sebaiknya digeser menjadi bagaimana memaksimumkan efektivitas per setiap kegiatan berbasis dukungan “biaya” termurah. Ketiga konsep manajemen modern yang teruji dapat menjamin efisiensi, efektivitas, akuntabilitas seperti ABC, TQM, BSC sebaiknya mulai ditoleh organisasi  di negeri ini untuk berbuat lebih baik dalam sistem perencanaan yang berujung kepada ABC. Siapa tahu ditambah ketrampilan ABC, BSC dan TQM membuat pengawak dan perilaku organisasi di Republik ini benar-benar akuntabel, efektif dan efisien. Total anggaran hendaknya berbasis usia pakai (BSU) , cerminan dukungan seluruh kegiatan yang terpilih, berurutan dan berbobot, berasumsi visi atau obyektif strategi tidak mengawang-awang atau normatif. Terwujudnya total BSU akan memperbaiki kerangka pertimbangan biaya yang selama ini selalu didemonstrasikan ditahun awal saja (investasi) dan memperbaiki konsepsi bahwa biaya  bukan konsumsi obyek. Harapannya tidak terulang lagi tragedi jembatan Kuker,dll, atau ketidak tersediaan biaya pemeliharaan, perbaikan, atau modernisasi di tahun kedua; dan seterusnya di-APBN/APBD. Pengambil kebijakan atau para Komandan militer tidak akan lagi kebingungan mengais anggaran ditahun kedua, ketiga, dan seterusnya. Ada baiknya peneliti dan lembaga kajian pemerintah di LIPI, BPPT, Bappenas, Fakultas Ekonomi di-perguruan tinggi negeri/swasta berkolaborasi membangun model efektivitas/manfaat dan biaya untuk dapat digunakan oleh organisasi pemerintahan. Bukan saja institusi non-militer , bahkan militer yang jauh memiliki sejumlah kasus yang unik (plus risiko dan ketidakpastian) tentang aplikasi analisis biaya sebaiknya menjadi pionir untuk mengembangkannya [21]. Sementara dapat disimpulkan bahwa peran analis biaya adalah peran sebagai bantu pengambil keputusan (decision support system) berbeda jauh dengan peran tradisional seperti analis anggaran.